У грудні 2019 року в Україні почався другий етап адміністративної реформи, більш відомий як децентралізація. В рамках цього етапу має завершитися формування територіальних громад, а також мають бути створені нові райони. На сьогодні районів 490, 465 із них розташовані на підконтрольній Україні території. За планом, не пізніше середини липня Рада має проголосувати за нове районування країни: за словами представників Міністерства розвитку громад і територій України (далі — Мінрегіон), жовтневі місцеві вибори пройдуть уже за новим територіально-адміністративним поділом.

1 червня Мінрегіон представив фінальний план нового районування країни. Він став несподіванкою для частини експертів і викликав масу публікацій у ЗМІ, в основному критичних. Претензії полягали в тому, що в рамках децентралізації, а насправді набагато довше — як мінімум, із 2007 року — експертним співтовариством і чиновниками різного рівня обговорювалася кількість районів, і найбільш оптимальним вважалося створення близько сотні районів. Різні експерти наводили різні аргументи, але пропозиції відрізнялися на три-чотири райони. Нарешті, в 2019 році саме Мінрегіон після консультацій створив методологію, за якою має здійснитися районування України. І того ж року, з урахуванням цієї самої методології, презентував своє бачення реформи субрегіональних територіальних одиниць — виходило 102 райони (десять із яких зараз розташовані на окупованих територіях).

План районування, запропонований Мінрегіоном у 2019 році

Згідно з методологією, райони мають відповідати таким критеріям:

• вони створені в межах однієї області;
• їхня територія є компактною, географічно цілісною та нерозривною (в них відсутні територіальні анклави та ексклави);
• чисельність постійного населення району становить, як правило, не менше, ніж 150 тисяч осіб;
• зона доступності визначається за автомобільними дорогами з твердим покриттям на відстані до 60 кілометрів від межі адміністративного центру.

Щоправда, ще на момент публікації методології в міністерстві зазначили, що «запропоновані рекомендації мають виключно інформаційний характер та не встановлюються норм права». Власне, методологію можна змінити. До того ж самі формулювання критеріїв дозволяють варіювати і чисельність населення, і площу районів, а тим самим — і їх кількість.

У презентації фінального проекту районування України Мінрегіон представив 129 районів. Збільшення кількості районів майже на 30 штук у порівнянні з власними рекомендаціями відомства річної давнини викликало ажіотаж і в експертів, і в журналістів. Найбільшу увагу привернули два райони — Болградський в Одеській області й Берегівський у Закарпатській. Берегівський створюється шляхом об'єднання нині існуючого району із сусіднім Виноградівським. Новина про появу цього району викликала шквал публікацій — спочатку в регіональних ЗМІ, потім і в загальнонаціональних, і  в міжнародних.

Найбільшої уваги до ситуації привернула колонка письменника Андрія Любки на сайті «Радіо Свобода». Він припустив, що створення нового, п'ятого району (зараз їх 13; раніше обласні чиновники і Мінрегіон пропонували поділ спочатку на три, потім — на чотири райони) — це поступка української влади під тиском Будапешту. Угорщина багато років наполягає на розширенні прав етнічних меншин у складі України та зміні українських законів про мову та освіту. Задля досягнення своєї мети вона систематично блокує інтеграційні ініціативи України в ЄС і НАТО, а періодично йде на прямий конфлікт, роздаючи в Закарпатті угорськи паспорти та роблячи гучні заяви на адресу України.

Любка написав, що раніше на створення «особливого угорського виборного округу» «жодна українська влада... не йшла, усвідомлюючи всі потенційні загрози для стабільності регіону й національної безпеки». Любка також вважає, що про створення нової адміністративної одиниці, вірогідно, домовилися глава МЗС Дмитро Кулеба та його угорський колега, які нещодавно зустрічалися практично в екстреному режимі — Кулеба, через закриті кордони, їздив на машині в Будапешт, щоб про щось поговорити  з Петером Сійярто.

Варіант районування Закарпатської області, запропонований експертами

Ще один проект районування 

Фінальний розподіл районів, ухвалений Кабміном

Колонка викликала резонанс, Кулебі довелося неодноразово пояснювати, що на рівні МЗС такі питання не вирішуються, і створення районів не в компетенції ані українського, ані тим більше угорського міністра закордонних справ. Крім того, Кулеба звинуватив Любку у створенні фейку — міністр наполягав, що Берегівській район і раніше існував, так що письменник ввів в оману читачів. У колонці письменника справді йшлося про створення нового району так, ніби зараз Берегівського району не існує. Та якщо знати контекст, зрозуміло, що автор мав на увазі появу новоутворення із двох старих районів, не обговорюваного раніше з експертами. Наприклад, ще в квітні цього року створення п’ятого району в Закарпатті відкидалося експертами «через різні незручності, з цим пов’язані». Втім, колонка справді містила неточність або навіть помилку, на яку звернула увагу, наприклад, журналістка «Лівого Берега» Діана Буцко. Любка написав, що влада пішла на створення району, в якому «більшість населення буде угорською», але це не так. Як порахувала Буцко  —і її розрахунки може повторити будь- хто, хто знайде в мережі статичні дані по населенню цих двох районів, — після злиття Виноградівського та Берегівського районів більшість у ньому буде саме українською. Письменник також додав, що «Закарпатські угорці — НЕ сепаратисти, і проводити прямий ланцюжок від створення району до его майбутньої анексії Угорщиною — безглуздя». Але він вважає створення такого етнічного (хоча з розрахунків витікає, що зовсім не моноетнічного) району помилкою, яка може дорого коштувати Україні в майбутньому.

Акцент, зроблений Любкою на перспективі, а не сьогоднішньої ситуації, не завадив розповсюдженню у соцмережах фейкових тверджень про те, що вже зараз «Берегівський район стає угорською адміністративною одиницею у складі України». Особливої популярності набув пост у фейсбуку колишнього українського журналіста Ростислава Демчука, який нині мешкає у Брюсселі. У пості Демчука із посиланням на колонку Любки йшлося, що «міністр закордонних справ України Дмитро Кулеба і його угорський колега Петер Сійярто схвалили рішення України про створення на території України у Закарпатській області угорського району». Це повідомлення репостнули 6,6 тисяч разів. Хоча очевидно, що, принаймні на офіційному рівні, така домовленість не могла бути підписана, про що невтомно повторює Кулеба у ЗМІ.

Як аргумент на свою користь Кулеба наводить історію з іншим новим районом — Болградським, в Одеській області. В області схожа ситуація — ще минулого літа Мінрегіон вважав оптимальним поділ на чотири райони (з центрами в Одесі, Білгород-Дністровському, Ізмаїлі та Подільському) або п'ять (із центром у Роздільної або в Арцизі), але 1 червня 2020 року стало відомо, що їх буде шість. Незадовго до презентації, 20 травня, парламент Болгарії ухвалив декларацію «Про адміністративно-територіальну реформу в Республіці Україна та захисту прав і цілісності болгарської громади», в якій висловив «рішучу незгоду» із запланованим поділом болгарської громади. Власне, нині існуючий Болградський район, згідно з попереднім планом Мінрегіону, повинен був цілком увійти в Ізмаїльській район, а райони, що з ним межують, — в Арцизький або Білгород-Дністровський район. МЗС України назвав «абсолютно неприйнятним» втручання Болгарії у внутрішні справи України та її територіально-адміністративний устрій. Але за десять днів після рішення болгарського парламенту в плані Мінергіону з'явився новий, Болградський район — укрупнений та об'єднаний із трьома сусідніми районами, Арцизьким і Тарутинським. У всіх трьох районах болгари становлять більшість населення.

Варіант районування Одеської області, запропонований експертами

Інший варіант районування

Проект районування 

Фінальний розподіл районів, ухвалений Кабміном

Своє рішення про створення додаткових районів Мінрегіон ніяк не пояснив, проте уточнив, що «карти майбутніх районів підготовлені на основі пропозицій обласних державних адміністрацій та тривалих консультацій з асоціаціями і експертним середовищем». Та наголошував, що план «в своїй сукупності є лише першим проектним документом, який ще зазнає змін в ході погоджень та попередніх обговорень на рівні Уряду, перед його схваленням». Але Кабмін схвалив його без змін — далі буде лише голосування в Раді. Експерти вважають, що план на 99 % схвалить і Рада.

Поява нових районів може пояснюватися різними причинами. Експерт, який побажав залишитися анонімним, розповів «Медіасапіенсу», у чому може бути небезпека створення таких «етнічних» виборчих районів: «Справа навіть не в голосуванні на місцевих виборах, а у виборах в ВР. Традиційно меншини голосують за представників меншин. Навіть якщо в районі половина етнічних українців, їх електоральні вподобання розподіляться по всьому політичному спектру. А ось угорці будуть консолідовано голосувати за угорця, болгари - за болгарина, і т. д. Тим самим Будапешт, наприклад, отримає те, чого домагався багато років — представництва в українському парламенті за етнічною ознакою».

Інші експерти вказують на те, що місцеві еліти намагаються зберегти контроль над існуючими районами — і самі ініціюють збільшення кількості районів, щоб залишитися «господарями» в них і не змінювати звичні домовленості. По-третє, проти укрупнення районів виступають місцеві виборчі органи. Їхню думку представляє Українська асоціація районних та обласних рад. У відкритому листі з приводу майбутнього укрупнення районів УАРОР вказує, що і методологія такого районування не вірна, а ті, хто стверджує, що тепер, після появи сильних територіальних громад, районні ради втратили свої функції й повноваження, помиляються — та порушують Конституцію.

«Медіасапіенс» попросив трьох експертів, причетних до створення декількох варіантів реформи адміністративно-територіального устрою Україні, розповісти, навіщо й чому з'явилися майже тридцять нових районів — зокрема, Берегівський та Болградський.

Анатолій Ткачук, директор із питань науки та розвитку ГО «Інститут громадянського суспільства». У 2008–2010 роках був заступником Міністра регіонального розвитку та будівництва України, впродовж 2008-2009 років відповідав за підготовку реформ державної регіональної політики та місцевого самоврядування і територіальної організації влади, був радником віцепрем'єр-міністра регіонального розвитку в уряді Яценюка:

— На Закарпатті зараз відбувається такий самий процес, як і в інших регіонах. Є Берегівський район, в якому угорці складають три четверті району, а поруч є Виноградівський район, де три чверті населення складають українці. Тепер створено великий район під назвою Берегівський, який складається з двох цих районів. У новоствореному районі немає більшості угорців. Це щодо математики, здорового глузду і людей, що пишуть колонки про створення «угорського району». Зауважу, що угорці, які проживають на Закарпатті, є такими самими українцями, як і інші українці різного етнічного походження. Вони мають ті самі права, як і у решти, у тому числі мати свою територіальну громаду в межах, визначених відповідно до методики. Треба враховувати при цьому, що ми не маємо права ні за якими міжнародними чи українським нормами «розрізати» національні меншини, щоб штучно створювати зменшення їхньої частки у нових районах. Тому зроблено такий район і я вважаю це збалансованим рішенням: ми маємо зараз великий район, він називається Берегівський, але це район, в якому має бути тісна співпраця угорських українців і етнічних українців.

Відверто скажу: коли ми у 2009 році робили районування по Україні, воно було дещо інше — у Закарпатті повинно було утворитися менше районів (три), а Берегівський район попадав тоді у величезний Мукачівський район. Але тоді українська влада була сильніша, не було такого тиску з боку сусідів, Україна була не настільки ослаблена, не було проблем в Криму і на Донбасі, це є об’єктивний факт — і сьогодні, в нових реаліях, Україна має робити для того, щоб не появилося додаткове напруження в інших місцях. Тому зараз рішення, яке запропоновано, є нормальним і відповідає міжнародній практиці.

Що стосується Болрадського району, то там склалася інша ситуація, і претензії до України парламенту Болгарії не є справедливими. «Головний болгарин» (йдеться про депутата Антона Кіссе, етнічного болгарина, якого ЗМІ вважали причетним до заяви Болгарського парламенту. — Ред.) намагався зберегти Болградський район як одиницю, «один район-одна громада», але це є порушенням українського законодавства, яке дає змогу розвиватися територіям, які спроможні бути громадами. Тобто, таке рішення б йшло на шкоду власне жителям громад Болградського району. Тому було прийняте рішення — правильне рішення, яке ми промоделювали давно разом із сільськими головами і місцевими депутатами, — про п’ять територіальних громад, і це не порушує наших європейських зобов’язань щодо національних меншин. Тому що ніяких розрізань єдиного розселення там немає. Навпаки, слабкі сільськи громади об’єднуються разом і створюються сильні громади, де болгари складають дуже значну частку населення, поруч з якими є і албанці, й гагаузці, — вони вся разом увійшли до сильних громад, де болгари складають більшість населення.

Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій. Був членом групи експертів Ради Європи з питань впровадження Хартії місцевого самоврядування, у 2007 році був призначений на посаду директора департаменту місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою Міністерства регіонального будівництва:

— В «Дзеркалі тижня» я опублікував мапу, яка зроблена відповідно методології (Мінрегіону. — Ред.) і яка передбачає, що утворюється 97 районів. Ця мапа була створена, коли я працював у міністерстві, а зараз я скорегував на підставі методології, оприлюдненої, але, на жаль, так і не затвердженої Мінрегіоном офіційно. У цьому документі є чітка філософія, як створити владу на цьому рівні ефективною. Нових районів за методикою повинно бути до сотні — створення більшої кількості районів — це «хотілки» місцевих депутатів та князьків. А в деяких випадках, як-от Берегівський і Болградський райони, це абсолютно штучні утворення, які є наслідком міждержавних кулуарних домовленостей.

Якщо говорити з точки зору методології, всі 32 новоутворених району є недолугими. Є позиції, які можуть бути компромісними — наприклад, я погоджуюся, що може бути Волноваський район, може бути Щастинський район — тільки з мотивів безпеки. Але там не буде районних рад. Як тільки створюються районні ради, цей рівень за означенням стає слабким. А якщо вони створюються у дратівливих районах, де включається міжнародна політика, то райони взагалі будуть керуватися не з Києва, а з інших країн.

По Береговському району можна сказати, що ми втратили цю територію. Тому що будь яке впровадження надалі, наприклад, закону про мову, має здійснюватися державною адміністрацією. А будь-яку людину, призначену з центру, можна зняти на наступний день рішенням районної ради відповідно до 118-ї статті Конституції (йдеться про таку норму: «Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. — Ред.). А самі депутати будуть голосувати під вказівку іншої держави.

Так само і по Болградському району — всі ми бачили заяву болгарського парламенту, і відповідь МЗС на неї. Тобто можна скільки завгодно кричати «не втручайтеся», проте ми бачимо результат:  те, що вимагав парламент Болгарії, зараз пропонується урядом. Пішли на зустріч народному депутату, якій розіграв етнічну карту.

Все впирається в те, що уряд хоче обрати районні ради — без ресурсів та бюджетних повноважень, які вже перекочували на громади, і ніхто вже не поверне їм гроші. Відтак не зрозуміло, навіщо їх створювати. Єдине логічне пояснення створення райрад — суїцидальні схильності уряду та президента.

Іван Лукеря, радник Міністра розвитку громад і територій, експерт Центрального офісу реформ при Мінрегіоні, був радником прем’єр-міністра Олексія Гончарука з децентралізації:

— Якщо коротко — створення Берегівського району не є поступкою будь-якій іноземній державі. Дуже важко коментувати теорії щодо створення Берегівського району. Тому що ті, хто каже, що це не є поступкою Угорщині, а є необхідністю, наводять факти і цифри. А ті, хто каже, що цей район утворений на вимогу Угорщини, не наводять жодних конкретних аргументів. Я наведу зрозумілий приклад — зараз угорців в Берегівському районі 70 %, а в об’єднаному буде близько сорока відсотків. Етнічний склад району взагалі не важливий, але люди, які кажуть, що Берегівський район буде виключно угорськім, не володіють цифрами.

Щодо методології, на яку посилаються критики нинішнього плану районування: нею не були передбачені не лише Берегівський район, а й багато інших — наприклад, Рахівський, Наддніпрянський райони; по методології у нас було п’ять, а не сім районів у Львівський області; чотири райони в величезній Харківський області замість нинішніх семі, а у Сумський планувалося три, а не п’ять, як зараз. Те ж саме стосується й Одеської області — згідно з методологією, на всю область повинні були утворитися всього чотири райони, потім конфігурація змінилася й затвердили п’ять районів із різним розподілом. Зараз уже така конфігурація, але це ж не сталий процес, а динаміка.

Всі ці додаткові райони з’явилися через специфіку районів — наприклад, через гори. Крім того, райони навколо великих міст були обмежені, тому що міста формують величезні райони за кількістю населення — наприклад, мільйонники на кшталт Харкова. До того ж треба ураховувати створення різних рівнів адміністрацій — обласних, районних і міських та розподіл повноважень між ними. Якщо говорити про Закарпаття, утворювався здоровезний за площею Мукачівський район, який ми таким чином зменшили. До того ж, на наше переконання, саме там, у Береговому, поближче до кордону, потрібно створити орган державної влади, а не десь у Мукачеві. Йдеться, в першу чергу, про райдержадміністрації — тому що райони на сьогодні формуються для того, щоб там були управління органів державної влади. Щодо питання про райради: по-перше, вони є в Конституції, і в ідеальному світі потрібно було би внести зміни до неї — майже всі підтримують точку зору, що на даному етапі в Україні райради не потрібні. Можливо, так зміни можуть відбутися наступного року.

***

В будь-якому разі, останнє слово за Радою. І чи є утворення нових районів нормальним рішенням, зумовленим обставинами, тиском місцевих князьків або кроком, який створює підґрунтя для майбутніх проблем національної безпеки, вирішуватиме парламент.

Фото: Мінрегіонбуд, заглавне фото - карта, створена Юрієм Ганущаком