Зовнішня агресія, потужна антиукраїнська пропаганда та пов’язані з цим виклики національній безпеці, зокрема в інформаційно-психологічній площині, спонукали державу протягом 2014-2015 років приділити особливу увагу питанням інформаційної безпеки. Широкий спектр соціальних, економічних, політичних проблем, які зумовлювали ці виклики, хоч і були актуальними протягом як мінімум 15 останніх років, нарешті опинилися в центрі уваги суспільної дискусії і в політичному порядку денному.

Наведений у цьому звіті аналіз дає можливість робити висновки про адекватність державної політики реальним викликам, а також про ефективність політики з позиції її впливу на інформаційну безпеку держави, суспільства і громадянина.

Досягнення державної політики:

• внаслідок низки державних рішень обмежувального характеру громадяни стали менше споживати російського пропагандистського інформаційного продукту;
• запущено процеси формування сталих механізмів, які би сприяли виробництву більших обсягів вітчизняного кінопродукту;
•  є певні досягнення в забезпеченні покриття українським телевізійним сигналом прифронтових, окупованих та прикордонних територій;
• зроблено перші кроки для забезпечення прозорості медіавласності в Україні.

Ми зауважуємо прогресивний характер і доцільність дій держави, які призвели до означених результатів (заборона російських телеканалів, російського кінопродукту, прийняття закону про прозорість медіавласності), але цих кроків замало для досягнення відчутних змін. Ми можемо розглядати їх як початок шляху в правильному напрямку. Так, реальний вплив нового законодавства на прозорість медіавласності залежатиме від подальшого вдосконалення нормативної бази та практики її застосування. Державна підтримка кіно перебуває в стадії проекту, і її наслідки можуть виявитися лише в перспективі декількох років; крім того, державної підтримки потребують не лише фільми, а й інші інформаційні продукти, за якими Україна програє конкуренцію: преса, книговидання, вітчизняний сегмент інтернету, телепрограми. Лише за першим пунктом (заборона російських телеканалів та кінопродукту) ми можемо говорити про реальний їхній вплив на структуру інформаційного споживання громадян, але ці рішення не зачепили інтернету, книжок, шоу-бізнесу; до того ж ми вже вказували на умовність будь-яких заборон в умовах інформаційної доби.

Прогрес у забезпеченні трансляції українського телевізійного сигналу на прифронтові, прикордонні та окуповані території та пов’язані з цим проблеми детально розглянуто в спеціальному розділі цього звіту.

Дії держави, ефективність яких ми не можемо оцінити:

• впровадження урядом інформаційних кампаній, спрямованих на культивацію патріотизму та протидію російській пропаганді.

Наразі немає даних, які би свідчили про вплив інформаційних кампаній уряду на реальні соціально-психологічні процеси. Результатом цих дій мало би стати зниження рівня поширення міфів і стереотипів, породжених антиукраїнською пропагандою, зниження рівня конфліктності в суспільстві та інших негативних соціально-психологічних наслідків російської пропаганди. Очевидно, що протидія їм є потрібною, але вона може бути ефективною тільки за умов мінімізації чинників, які їх зумовили. Крім того, для того щоб бути ефективним, цей вплив має відповідати низки вимог (чіткість цілей і завдань, систематичність, використання всіх можливих каналів впливу, різні стратегії впливу на різні аудиторії тощо), чого наразі немає.

Проблеми, яких держава не змогла вирішити:

• відсутність послідовної державної політики та стратегічного підходу до інформаційної безпеки;
• відсутність дієвої системи реагування на інформаційно-психологічні загрози й належного державного менеджменту в цій сфері.

В державі не з’явилося доктринального документа, який би міг стати основою для побудови системи інформаційної безпеки; наявний проект Концепції інформаційної безпеки не спроможний стати таким документом. Так само не з’явилось ефективних державних механізмів моніторингу загроз, вироблення та імплементації рішень у сфері інформаційної безпеки, координації дій різних структур в цьому процесі. Міністерство інформаційної політики стало додатковим елементом неузгодженої системи функцій та повноважень. Отже, покращення спроможності держави адекватно реагувати на виклики національній безпеці в інформаційній площині за 2014-2015 роки не відбулося.

Проблеми, які залишилися поза увагою держави:

• олігархізоване медійне середовище в Україні;
• низький рівень медіаграмотності громадян.

На жаль, у напрямку вирішення цих проблем не зроблено жодних кроків.

Так само немає прогресу у вирішенні проблем, пов’язаних з інформаційним простором громадян України, які мешкають на окупованих територіях. Наявні державні рішення в площині інформаційної безпеки мають потенціал впливу лише на території, підконтрольній урядові України.

І. СТРУКТУРА ПРОБЛЕМ ІНФОРМАЦІЙНОЇ БЕЗПЕКИ В 2014-2015 РОКАХ

Для визначення ефективності державної політики в сфері інформаційної безпеки спробуймо передусім визначити, які проблеми інформаційного простору визначали (чи принаймні мали визначати) обсяг пріоритетних завдань для держави в 2014-2015 роках.

Деструктивні соціально-психологічні процеси

Ключовою безпосередньою проблемою протягом цього періоду були і є соціально-психологічні процеси всередині українського суспільства, не сумісні з українською державністю та демократичним ладом. Так, у червні 2015 року 28 % мешканців півдня України вважали дії Української армії на Донбасі війною проти власного народу, а 42 % вбачали події зими 2013-14 років у Києві незаконним збройним захопленням влади. Детальніше ситуацію зображено у відповідних звітах ГО «Телекритика» та КМІС за березень і квітень 2015 року. Соціологічні дані, відображені в цих звітах, вказують на те, що серед українського суспільства були й залишаються поширеними погляди, базовані на сприйнятті світу через призму негативних міфів та стереотипів та не поєднувані з демократичним розвитком, єдністю суспільства, повноцінним демократичним діалогом.

Означені соціально-психологічні процеси зумовлені в першу чергу інформаційно-психологічним впливом із боку Росії. Прямий зв’язок між дискурсом російських інформаційних (у тому числі медійних) продуктів у 2014-15 роках та змінами в українському суспільстві є очевидними і на даний момент достатньо дослідженими в Україні. Цей вплив був забезпечений високим відсотком російського продукту (кіно, телепрограми, ЗМІ, інтернет, книги, шоу-бізнес) у системі інформаційного споживання українських громадян (це також підтверджується великим масивом статистичних та моніторингових даних, які навряд чи доцільно повторювати в цьому дослідженні), що, в свою чергу, стало наслідком відсутності протягом десятків років послідовної державної політики, спрямованої на підтримку вітчизняного виробника інформаційного продукту, розвиток вітчизняних ЗМІ, створення рівних ринкових умов для інформаційного імпорту з Росії та інших країн.

Додаткові можливості для російського інформаційного впливу дало олігархізоване медіасередовище та непрозорість медіавласності в Україні, що дозволило проросійському бізнесу просувати пропагандистський дискурс в Україні в шкоду національним інтересам.

Варто зауважити, що інформаційно-психологічний вплив Росії не був би настільки дієвим, якби не комбінація трьох інших чинників: і) провалу політики національної ідентичності в Україні; іі) стратегічного підходу Росії до здійснення інформаційно-психологічного впливу на Україну протягом останніх 15 років; ііі) низького рівня медіаграмотності та культури медіаспоживання в Україні.

Недостатня спроможність держави реагувати на інформаційно-психологічні виклики

Ця спроможність була надзвичайно низькою задовго до війни. Наприкінці 2000-х років науковці та громадські експерти вказували на відсутність адекватної державної реакції на відверті заклики до сепаратизму та розпалення міжнаціональної (міжрегіональної) ворожнечі, а також про великий обсяг інших загроз із боку російських агентів впливу, який не отримує відповідної уваги з боку держави. Причиною цієї бездіяльності була, окрім браку політичної волі, відсутність дієвої системи реагування на інформаційно-психологічні загрози (системи управління інформаційною безпекою).

Так, станом на початок 2014 року не існувало доктринального документа, який би визначав інтереси держави й суспільства в інформаційній сфері, що могло би стати основою для діяльності органів влади в частині захисту цих інтересів (іншими словами, в сфері інформаційної безпеки). Функції з управління державною політикою в сфері інформаційної безпеки були розпорошені між щонайменше сімома державними інституціями (Міністерство культури, Міністерство освіти, СБУ, РНБОУ, Держкомтелерадіо, Нацрада з питань телебачення та радіомовлення, Держкіно). При такій кількості відповідальних структур жодна з них не виконувала функції моніторингу загроз, аналізу й вироблення політичних рішень на основі цього моніторингу, що, власне, і є виробленням державної політики у сфері інформаційної безпеки.

Очевидно, що такий стан справ є наслідком багаторічного ігнорування державою проблем інформаційної безпеки.

Попри те, що інформаційні ресурси держави налічували Національну телекомпанію України, Національну радіокомпанію України, мережу обласних і регіональних державних телерадіокомпаній, супутникові телеканали «Культура» та УТР, інформаційне агентство «Укрінформ» і прес-служби органів влади, через які здійснювалася комунікація з населенням, держава не була спроможна ефективно використовувати ці ресурси.

Про це свідчить, наприклад, той факт, що Перший національний канал (НТКУ), який має найбільше ефірне покриття в Україні, в березні 2014 року був на 10-му місці в рейтингу телеканалів за аудиторією «4+, вся Україна», поступаючись комерційним каналам. А Національна радіокомпанія України за 23 роки незалежності так і не отримала частот для побудови хоча б однієї повноцінної FM-мережі для Першого каналу Українського радіо (не кажучи вже про Другий і Третій канали УР), тоді як мережа проводового радіо (колись основний канал трансляції програм НРКУ) скоротилася з 19 млн радіоточок у 1991 році до 1,6 млн станом на кінець 2013 року.

Отже, станом на березень 2014 року українська держава мала подолати деструктивні соціально-психологічні наслідки російського інформаційного впливу за умов домінування російських акторів в українському інформаційному полі, мінімальних можливостей впливу на інформаційні процеси та відсутності ефективної системи прийняття та виконання державних рішень в сфері інформаційної безпеки.

ІІ. ОБМЕЖЕННЯ ТРАНСЛЯЦІЇ РОСІЙСЬКИХ ТЕЛЕКАНАЛІВ

Виконуючи поставлене завдання, держава почала з вирішення найочевиднішої з означених проблем, а саме з обмеження доступу російських каналів до українських аудиторій.

20 березня 2014 року Національна рада з питань телебачення і радіомовлення подала позов до Окружного адміністративного суду міста Києва з вимогою визнати російські телеканали «Первый канал. Всемирная сеть», «РТР-Планета», «Россия-24» і «НТВ Мир» такими, що не відповідають законодавству України та Європейській конвенції про транскордонне телебачення, і заборонити їх ретрансляцію на території України.

25 березня суд прийняв ухвалу про забезпечення позову, тимчасово заборонивши ретрансляцію цих чотирьох телеканалів на території України. Згодом Національна рада подала позови з подібними вимогами щодо ще двох російських каналів, і 17 липня суд тимчасово заборонив ретрансляцію «ТВ Центр — Іnternational», а 12 вересня — РБК-ТВ.

Однак рішень по суті справи суд досі не ухвалив. Усі позови було об’єднано в одне провадження і призначено судові експертизи щодо контенту телеканалів. По перших чотирьох каналах результати комісійної та комплексної психолінгвістичної експертизи були отримані в грудні 2014 року. Експерти виявили ознаки прийомів психологічного впливу, які зазвичай застосовуються задля змін почуттів, думок, намірів, соціальних установок та дій людини. Щодо каналів «ТВ Центр — Іnternational» і РБК-ТВ результати експертизи очікується в січні — лютому 2016 року. Відповідно, суд зможе ухвалити рішення по суті справи не раніше цього часу.

Доки тривав розгляд справ у суді, Національна рада своїми рішеннями визнавала зміст багатьох російських телеканалів таким, що не відповідає законодавству та Європейській конвенції про транскордонне телебачення. Відповідно, провайдери не мали права їх ретранслювати. У такий спосіб де-факто забороненими на території України були ще 13 телеканалів на додачу до шести заборонених судом: «Россия-1», НТВ, ТНТ, «Петербург-5», «Звезда», РЕН-ТВ, Life News, Russia Today, «История», «365 дней», «24 техно», «Мир 24», «Страна».

14 травня 2015 року Верховна Рада ухвалила закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо особливостей трансляції (ретрансляції) реклами, яка міститься в програмах та передачах іноземних телерадіорганізацій)», що узаконив існування переліку телеканалів, дозволених Національною радою для ретрансляції провайдерам. Відтак наприкінці липня Національна рада знову почала використовувати у своїй діяльності так званий список адаптованих каналів — Перелік іноземних програм, зміст яких відповідає вимогам Європейської конвенції про транскордонне телебачення і законодавства України. Із липня по листопад 2015 року із цього переліку було вилучено п’ять телеканалів: «Дом кино», «Русский иллюзион», «Оружие», «Многосерийное ТВ», «Школьник ТВ» та «Иллюзион+».

Таким чином, станом на 20 листопада де-факто забороненими для ретрансляції в Україні є 25 російських телеканалів.

За період війни аудиторія російських телеканалів в Україні істотно скоротилася. Так, якщо у травні 22,7 % громадян використовували російське телебачення як джерело новин, то в червні 2015-го ця цифра скоротилася майже вдвічі — до 12 %. Але залишається відкритим питання, наскільки до цієї динаміки призвела згадана заборона, а не інші чинники. Зокрема, соціологічні дані свідчать про різке падіння довіри до російського телебачення. Так, якщо в грудні 2013-го російським ЗМІ довіряли 29,5 % громадян (57,5 % не довіряли), то в липні 2015-го — лише 7,3 % (83,3 % не довіряли), й логічно передбачити, що частина громадян перестала дивитися російські новини внаслідок утрати довіри.

Також необхідно зазначити, що російські телеканали зникли лише з кабельних мереж та ефіру (тобто перестали поширюватися через ретранслятори, розташовані на території, підконтрольній урядові України), але громадяни продовжують мати доступ до російського телебачення через супутник та інтернет. Крім того, на прикордоння з Росією та Молдовою, а також прифронтові території поширюється аналоговий і цифровий ефірний сигнал російського телебачення. Відтак, за даними «Телекритики» та КМІС, у лютому 2015 року 31 % населення південних та східних областей мали доступ до російських телеканалів.

Поза всяким сумнівом, заборона трансляції російських телеканалів була необхідною для обмеження ресурсів російської пропаганди на території України, це мало бути (і стало) першим кроком для побудови системи захисту в інформаційній війні. В цьому випадку енергійність та рішучість регулятора в захисті інформаційного простору заслуговують на визнання й високі оцінки. Але означені заходи, здатні принести певну користь в короткій перспективі, мають невелику цінність у стратегічній площині. Крім того, заборони мають обмежені можливості в умовах інформаційної доби, що вкотре підтверджується досвідом України.

Необхідно також додати, що ця заборона не здатна вплинути на інформаційний простір українських громадян, що проживають на окупованих територіях.

ІІІ. СТВОРЕННЯ МІНІСТЕРСТВА ІНФОРМАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ

Створення МІП у грудні 2014 року стало одним із найбільш контроверсійних рішень влади після Революції гідності. Частина політиків, науковців, експертів, представників медіа та громадянського суспільства вказувала на необхідність подібного державного органу в умовах інформаційної війни, інші казали про ризики загрозі слова та згадували негативні приклади існування подібних міністерств у тоталітарних та інших недемократичних державах. Такою само неоднозначною була реакція міжнародної спільноти. Публічні дебати не вплинули на політичне рішення, але створили для новоствореного міністерства доволі несприятливе інформаційне й психологічне середовище. Реалізація запущеного сценарію «протистояння» часто не сприяв публічності міністерства в розумінні залучення громадськості й діалогу; крім того, частково через це інформаційному супроводу діяльності органу було приділено значну, іноді гіпертрофовану увагу.

Відповідно до Положення про МІП від 14 січня 2015 року, основними завданнями міністерства є:

«1) забезпечення інформаційного суверенітету України, зокрема з питань поширення суспільно важливої інформації в Україні та за її межами, а також забезпечення функціонування державних інформаційних ресурсів;

2) забезпечення здійснення реформ засобів масової інформації щодо поширення суспільно важливої інформації».

Що саме розуміється під «інформаційним суверенітетом», залишається незрозумілим; проте пункт 4 документа дає певне тлумачення, чим саме має займатися міністерство, і важливими для нас є такі пункти:

«7) вживає заходів до захисту прав громадян на вільний збір, зберігання, використання і поширення інформації, у тому числі на тимчасово окупованих територіях та у районі проведення антитерористичної операції …;

12) організовує проведення досліджень впливу результатів діяльності засобів масової інформації на суспільну свідомість;

16) розробляє та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України програмні документи у сфері захисту інформаційного простору України від зовнішнього інформаційного впливу;

19) вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо визначення механізму державної підтримки діяльності з виготовлення та популяризації вітчизняної аудіовізуальної продукції;

20) забезпечує проведення фестивалів, виставок тощо;

21) проводить моніторинг інформації у вітчизняних та іноземних засобах масової інформації та інформує про його результати Кабінет Міністрів України».

Отже, на міністерство покладена частина функцій із забезпечення інформаційної безпеки України.

Оцінка ефективності діяльності міністерства має стати предметом окремого дослідження. В рамках даного аналізу ми приділимо увагу лише тим діям міністерства, які стосуються питань інформаційної безпеки.

1. Міністерство стало активним у просуванні проукраїнського дискурсу в інформаційному просторі, розвінчанні російських міфів в Україні та за кордоном. Внесок у це роблять друковані матеріали про присутність російських військ на території України та інші контрпропагандистські продукти, виготовлені міністерством або за його сприяння. (Ініціатива «Інформаційні війська України» має сумнівну ефективність.) Представники міністерства допомагають українським делегаціям на міжнародних заходах у поширенні цих матеріалів та комунікації українського наративу. Просуванню українського дискурсу слугує і проект Embedded Journalists. Із травня по листопад 2015 року в проекті взяли участь 36 журналістів з України та з-за кордону, які створили 18 відеорепортажів, 37 статей і три фільми; зокрема, матеріали з’явилися в таких ЗМІ, як The Washington Post, The World Post, CNN, Polsat, Agence France-Presse, the Daily Signal, London Evening Standard, The Independent, «Радіо Свобода» та інших.

Було ініційовано і впроваджено низку інформаційних кампаній (загальнонаціональних та для окремих міст і регіонів; на телебаченні, в інтернеті, через зовнішню рекламу), зокрема «Крим — це Україна», «Шануй Героїв!», «Гідність, Воля і Перемога», соціальна реклама «Армія — це гордість», «Захистимо Україну» тощо. Ми не маємо даних щодо охоплення та впливу кампаній, проте слід відзначити їхню високу інтенсивність і загалом високу якість.

Проте буде перебільшенням сказати, що міністерство повністю взяло на себе функції контрпропаганди. Комунікаційна діяльність міністерства спрямована на просування конкретних меседжів та вирішення окремих проблем. Міністерство не забезпечує оперативного реагування на окремі психологічні операції супротивника, і наразі немає свідчень, що впроваджує власні.

2. Міністерство взяло на себе забезпечення доступу окупованих та прифронтових територій до українських медіа: придбання та встановлення передавачів, вирішення завдань юридичного й технічного характеру. Детальний аналіз ситуації, а також оцінку дій уряду в цьому напрямі подано в окремому розділі цього звіту.

3. Міністерство інтенсивно зайнялося створенням системи іномовлення в Україні. Впровадження цієї ініціативи й, зокрема, сам закон «Про систему іномовлення в Україні» викликали багато запитань і дискусій в експертному середовищі, й оцінки неоднозначні. Цьому питанню було присвячено окремий звіт ГО «Телекритика».

4. Міністерство не стало помітним суб’єктом впливу на нормативно-правове середовище в частині захисту інформаційного простору. Воно не запропонувало жодних нових законодавчих ініціатив для вирішення тих проблем інформаційної безпеки, які було окреслено на початку цього огляду. Був розроблений проект Концепції інформаційної безпеки, але він не спроможний вирішити жодне з поставлених питань, про що ми будемо вести мову далі.

Діяльність міністерства виявилася радше спрямованою на вирішення поточних проблем, аніж на просування системних змін (зокрема нормативних) у середовищі для зміцнення інформаційної безпеки. Міністерство не стало інструментом державного тиску на медіа, але так само не стало воно й повноцінним центром управління протидією російській інформаційній агресії.

Створення міністерства не вирішило проблем менеджменту інформаційної безпеки, хоча міністерство й заповнило деякі прогалини, взявши на себе виконання деяких завдань. Перегляду та оптимізації функцій інших органів влади після створення міністерства не відбулося. Фактично, замість концентрації функцій безпеки, що виглядає доцільним в умовах війни, відбулося — навпаки — їхнє розпорошення.

IV. ЗАБОРОНА РОСІЙСЬКОГО КІНОПРОДУКТУ

Ще одним кроком у бік зменшення частки російського пропагандистського продукту в структурі вітчизняного медіаспоживання став Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту інформаційного телерадіопростору України», ухвалений Верховною Радою України 5 лютого (а вступив у силу він 4 червня) 2015 року.

Цей закон фактично забороняє:

• розповсюдження і демонстрування в Україні фільмів, що містять популяризацію або пропаганду органів держави-агресора (Російської Федерації) та їхніх окремих дій, що створюють позитивний образ працівників держави-агресора, працівників радянських органів державної безпеки, виправдовують чи визнають правомірною окупацію території України, вироблених після 1 серпня 1991 року;
• трансляцію (демонстрування шляхом показу каналами мовлення) будь-яких фільмів, вироблених фізичними та юридичними особами держави-агресора (Російської Федерації) після 1 січня 2014 року;
•  трансляцію телепередач, виготовлених після 1 серпня 1991 року, що містять популяризацію або пропаганду органів держави-агресора та їхніх окремих дій, що виправдовують чи визнають правомірною окупацію території України;
• трансляцію аудіовізуальних творів (фільмів, телепередач, крім інформаційних та інформаційно-аналітичних телепередач), одним із учасників яких є особа, внесена до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, оприлюдненого на веб-сайті Міністерства культури України (цей перелік складається на підставі звернень Ради національної безпеки й оборони, Служби безпеки України та Національної ради з питань телебачення і радіомовлення). При цьому учасником аудіовізуального твору вважається фізична особа, яка брала участь у його створенні під власним ім'ям (псевдонімом) або як виконавець будь-якої ролі, виконавець музичного твору, що використовується в аудіовізуальному творі, автор сценарію та/або текстів чи діалогів, режисер-постановник, продюсер.

Тобто закон забороняє будь-який пропагандистський телепродукт (і фільми, й телепередачі), а також і будь-які фільми російського походження, виготовлені за останні два роки. Всім фільмам, що підпадають під дію закону, Державне агентство з питань кіно має відмовляти у видачі прокатних посвідчень або анульовувати вже видані прокатні посвідчення.

Стежити за виконанням закону мають Національна рада з питань телебачення і радіомовлення й Державне агентство України з питань кіно. Нацрада в разі виявлення ознак порушень закону мовниками має передавати відповідну інформацію Держкіно. При цьому застосовувати до порушників санкції у вигляді штрафів може лише Держкіно.

Практика виявила низку недосконалих аспектів закону і певні труднощі в його застосуванні:

1. Закон забороняє трансляцію нових фільмів російського виробництва, проте залишає поза увагою решту спектру телепродукції. Ситуація з російськими проектами «Слепая» та «Гадалка» свідчить, що за певних умов відеопроекти, названі «докудрамою» або «документальним телешоу», можуть не підпадати під категорію «фільм».

2. Закон апелює до такої ознаки, як дата виробництва фільму, проте наразі ці дані ніде не фіксуються. Українське законодавство не вимагає, щоби відеотвір містив дату виробництва; рік створення копірайту, який міститься в титрах фільму, відповідно до закону «Про авторське право та суміжні права», є не чим іншим, як «роком першої публікації твору», а не датою його створення. На рівні законодавства існує неузгодженість термінів, яка ускладнює імплементацію.

Тож достатньо в російському фільмі виправити в титрах дату (до 2014 року), щоб він де-юре отримав право на прокатне посвідчення в Україні. Так сталося, зокрема, з фільмами «Недотрога» (2014) та «Ненавиджу і люблю» (2015). Держкіно не має можливості перевірити заявлену дату створення фільму. Голова Держкіно Пилип Іллєнко каже: «Об'єктивно ніяких способів перевірки, крім як із відкритих джерел (інтернету, YouTube), у нас немає».

3.  Хоч закон і прописує детально, що саме вважається «популяризацією» органів СРСР, проте залишає широкий простір для тлумачень. Наприклад, ознака «серед позитивних героїв фільму є співробітники… радянських органів безпеки» викликає питання: як поділити героїв на позитивних і негативних (далеко не в кожному фільмі це можливо зробити однозначно), чи потрапляють під це положення епізодичні персонажі, які не беруть участі в сюжеті тощо. За таких визначень рішення Держкіно матимуть високу ступінь суб’єктивізму і будуть піддаватися сумніву з боку зацікавлених сторін, а при відповідній політичній волі текст закону може бути обґрунтуванням для бездіяльності Держкіно.

4.  Існують випадки адаптації російського кінопродукту до вимог закону без зміни сутності. З російських фільмів прибираються явні елементи, які суперечать закону; знімаються додаткові кадри, які переносять дію фільму в Україну; ретушуються погони міліціонерів тощо, переозвучуються репліки героїв — і це випускається під авторським правом українського виробника. Так, російський серіал «Слід» після певних трансформацій перетворився на «український»; російський продукт «ФЕС» був заявлений як український серіал «Фактологічна експертна служба: міжнародний відділ кримінальних розслідувань» виробництва телеканалу «Україна».

Ці вади має бути прийнято до уваги при подальшому вдосконаленні нормативної бази. Крім того, вкрай необхідно розробити порядок стягнення штрафів за порушення цього закону, що має зробити Держкіно.

Нацрада регулярно фіксує ознаки порушення закону українськими телеканалами, зокрема повідомляє про 50 порушень протягом перших трьох місяців застосування закону. Але попри це він у цілому виконав поставлене завдання — в ефірі українських телеканалів стало значно менше російського продукту. За оцінками директор-президента ICTV Олександра Богуцького, провідні канали стали транслювати в 3-4 рази менше російського продукту. Ці дані підтверджуються й вимірюванням ГО «Телекритика», які вказують на скорочення трансляції російських серіалів на центральних телеканалах майже втричі [загальний ефірний час, зайнятий російськими серіалами на телеканалах «Інтер», «1+1», ICTV, СТБ, Новий, «2+2», «Україна» за період 19–25 січня 2015 року, склав 40,7 годин, а 16–22 листопада 2015 року (після введення в дію закону про заборону російського кінопродукту) — 14,6 годин, що становить 36 % від показників січня].

Але при цьому варто зазначити, що йдеться лише про скорочення обсягів російського продукту в українському телеефірі та кінотеатрах, хоча це саме по собі істотно. Російське кіно (в тому числі відверто пропагандистське) доступне українським громадянам через інтернет; також ми вже казали про рівень доступу українських громадян до російських телеканалів, на яких можуть транслюватися заборонені в Україні фільми. І пам’ятаймо також, що виконання цього закону практично не вплине на інформаційний простір українських громадян, що проживають на окупованих територіях.

Закон про заборону російських фільмів став відповіддю на потребу в скороченні частки російського продукту в структурі інформаційного споживання українців і звузити простір російської пропаганди в умовах війни. Проте, як і у випадку з забороною російських телеканалів, це рішення може принести користь у короткій перспективі й залишає відкритими стратегічні питання, і найперше з них — як забезпечити виробництво достатньої кількості вітчизняного контенту, щоби заповнити вакуум на місці забороненого російського. Крім того, він не означає повного обмеження доступу українських громадян до забороненого кінопродукту, оскільки той залишається в інтернеті, в ефірі російських телеканалів, а також у вільному обігу на окупованих територіях.

V. РОЗРОБКА ПРОЕКТУ КОНЦЕПЦІЇ ІНФОРМАЦІЙНОЇ БЕЗПЕКИ

Станом на листопад 2015 року Концепція інформаційної безпеки перебуває в стані проекту, її ще не подано на розгляд до Верховної Ради України. Проте сам проект і процес його розробки гідні уваги, оскільки дозволяють робити висновки про ефективність дій держави в частині захисту інформаційного простору.

Розроблений Експертною радою з числа державних службовців, науковців та громадських діячів, перший проект документу було оприлюднено 9 червня 2015 року на сайті Міністерства інформаційної політики України. На думку його розробників, документ покликаний змінити підхід до державної політики інформаційної безпеки, а саме визнати неефективність парадигми реагування на загрози на користь парадигми розвитку, створення власного продукту. «Замість того, щоби використовувати рестриктивні інструменти, які, на наш погляд, не мають гідної ефективності, потрібно замислюватися над тим, що державна позиція й державна суб’єктність у сфері створення й поширення контенту всередині країни та за її межами є пріоритетом, у тому числі в контексті інформаційної безпеки», — зауважив на круглому столі, організованому «Телекритикою» 9 жовтня 2015 року, радник міністра Дмитро Золотухін. «Ідея забезпечення сталого розвитку інформаційного простору — ключовий меседж усієї Концепції», — сказав у своєму інтерв’ю співголова Експертної ради Сергій Даниленко.

У липні Офіс Представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ оприлюднив свої рекомендації щодо проекту Концепції. На думку експертів ОБСЄ:

• є питання щодо коректності низки термінів, якими оперує Концепція (зокрема, «інформаційний суверенітет»);
• низка положень Концепції може обмежувати свободу слова;
• документ не має чітко артикульованої мети, що позбавляє його внутрішньої логіки;
• низка положень Концепції ігнорує загальноприйняте бачення ролі держави в регулюванні медійного середовища. Зокрема, наголошувалося, що держава не повинна займатися виробництвом контенту, а лише створювати умови для вільного медійного ринку;
•  низка положень Концепції ігнорує права національних меншин.

Міністр інформаційної політики Юрій Стець заявив, що проект Концепції буде доопрацьовано відповідно до рекомендацій ОБСЄ. Проте в оприлюдненому 30 вересня оновленому тексту проекту лише деякі з рекомендацій було враховано: змінено формулювання мети, виправлено деякі положення потенційно антидемократичного змісту та дискримінаційні по відношенню до нацменшин, в той час як решта зауважень лишилася без уваги.

Документ викликав критику з боку українського експертного середовища. Окрім тих істотних вад документа, на яких наголошувала ОБСЄ, експерти вказували на такі аспекти:

1. Документ підміняє державну політику в сфері інформаційної безпеки (захист інформаційних інтересів) державною інформаційною політикою (розвиток інформаційного простору, урядові комунікації), тож не здатен слугувати доктринальним документом із інформаційної безпеки як такої.

2. В документі не прописано інтереси громадянина, суспільства, держави в інформаційній сфері. Це робить методологічно неможливим визначення загрози та завдання державної політики щодо захисту інтересів, позбавляє документ логіки і внутрішнього взаємозв’язку, а головне — робить неможливим використання документа як основи системи забезпечення інформаційної безпеки.

3. Перелік загроз є вкрай неповним. Частину з них сформульовано некоректно або таким чином, що може бути витлумачено в недемократичний спосіб. Зокрема, така загроза, як «зовнішні негативні інформаційні впливи… що здійснюються на шкоду державі», залишає відкритим питання, що ми вважаємо шкодою, чому лише державі і який саме вплив є негативним, відтак залишає поле для довільного трактування. Загроза «інформаційний вплив на населення… з метою… погіршення іміджу військової служби» може бути використана для обмеження свободи висвітлення проблемних питань оборони.

4. Концепція не передбачає зміни чинної системи розподілу функцій управління інформаційною безпекою, ба більше — на стратегічному рівні закріплює дублювання функцій (у даному випадку — між МІП та РНБОУ). Отже, вона не спрямована на подолання управлінського безладу в галузі й не може бути використана як основа для (і не спонукає до) побудови дієвої системи державного управління інформаційною безпекою.

Всі ці проблеми залишаються актуальними в оновленому тексті документу.

Отже, попри вкладені час і ресурси, Концепція в її нинішньому вигляді не може стати основою для ефективної державної політики в сфері інформаційної безпеки. Попри те, що в Україні є достатньо фахівців, які могли би допомогти виробити якісний і корисний документ (і такі люди були серед членів Експертної ради), держава виявляє неспроможність мобілізувати цей цінний ресурс і використати потенціал цих людей належним чином. Так, дискусій із науковцями та практиками не було на етапі розробки документа; не було створено належних умов для залучення цих людей до громадського обговорення: основний наголос робився на регіональних обговореннях, хоча очевидною була потреба в проведенні секторальних заходів у Києві.

Розробка Концепції продемонструвала й межі готовності влади до діалогу з громадськістю з питань інформаційної безпеки. З одного боку, створення Експертної ради та залучення до процесу незалежних експертів стало жестом відкритості; з іншого —  на практиці рекомендації громадськості та ОБСЄ більшою мірою були проігноровані, й реальної участі спільноти в процесі розробки документу не відбулося.

Закладаючи розвиток інформаційного простору в основу інформаційної безпеки, Концепція (в її чинній редакції) передбачає низку дій держави в частині збільшення обсягів національного інформаційного продукту та на доктринальному рівні визнає важливість розвитку медіаграмотності громадян, і це наразі виглядає єдиним можливим корисним внеском документу в розбудову інформаційної безпеки України.

VI. ПІДТРИМКА ВИРОБНИЦТВА ВІТЧИЗНЯНОГО КІНОПРОДУКТУ

Найбільші обсяги фінансування національного кінопродукту спостерігалися в 2012 році, коли державні асигнування в галузь склали 137,4 млн грн. Потім держава поступово скорочувала обсяги фінансування, і в 2015 році бюджетна програма підтримки національних фільмів передбачала вже 68 млн грн, що з урахуванням інфляції складало 18 % від показника 2012 року. У вересні 2015 року було прийнято зміни до державного бюджету, згідно з якими видатки на створення та розповсюдження національних фільмів було збільшено на 100 млн грн (до 168,32 млн грн).

Проте на основну увагу заслуговують навіть не ці цифри, зумовлені передусім станом національної економіки. В 2015 році активізувалася робота над створенням сталих інструментів державної підтримки національного кіно. Йдеться передусім про проекти законів № 3081 «Про систему державної підтримки кінематографії» (т. зв. проект Миколи Княжицького) та № 3081-1 «Про державну підтримку кінематографії в Україні» (т. зв. проект «#КіноКраїни»). Ці проекти відображають реальний стан дискусії в галузі, тож вони містять істотні відмінності, зокрема стосовно форм державної підтримки (субсидія чи кредит); інституції, відповідальної за розпорядження коштами (бути чи не бути Українському інституту кіномистецтв), граничних сум фінансування, права власності на профінансовані державою фільми тощо.

Проте найголовніше те, що вони так само відображають позиції, стосовно яких ключовими гравцями ринку і державою досягнуто консенсус. Зокрема, ці законопроекти покликані розставити крапки над «і» в питанні визначення національного кінопродукту через систему балів (практика, успішно застосована в низці європейських держав та Канаді), яка не лише уможливить справді прозору й ефективну державну політику підтримки національного виробника, а й може стати основою для рішень Держкіно в рамках виконання закону про заборону російського кінопродукту. Ці проекти передбачають ефективніші джерела наповнення фондів, а також різні інші форми підтримки (серед ініціатив — прирівняти рекламу національних фільмів до соціальної реклами, ввести додаткові відрахування прибутків операторів лотерей на користь кіно тощо).

Зрештою, автори обох законопроектів об’єднали свої зусилля. 27 листопада 2015 року у Верховній Раді було зареєстровано законопроект № 3081-д «Про державну підтримку кінематографії». Він є результатом об’єднання законопроектів № 3081 та № 3081-1 і містить, зокрема, норми про прямі державні інвестиції у виробництво кіно та серіалів і грошові повернення зарубіжним знімальним групам. Законопроект № 3081-д може бути розглянуто парламентом у першому читанні вже 10 грудня.

Якою б не була доля цих проектів, зазначимо прогресивний характер ініціатив, спрямованих на формування сталих інструментів державної підтримки кіно, та активну роль Держкіно та комітету ВРУ з питань культури і духовності в цій площині. Очевидно, що конструктивні державні рішення в цьому напрямку сприятимуть підвищенню місця національного продукту в системі інформаційного споживання українців, що відповідає потребам національної інформаційної безпеки. З іншого боку очевидним є те, що реальний вплив цих рішень прямо залежить від стану економіки держави.

VII. ІНШІ ПОЛІТИЧНІ РІШЕННЯ

Окрім зазначеного вище, варто згадати закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прозорості власності засобів масової інформації, а також реалізації принципів державної політики в сфері телебачення і радіомовлення», ухвалений Верховною Радою України 3 вересня 2015 року. Цей закон покликаний забезпечити доступ громадян до інформації про кінцевих власників телеканалів, радіостанцій або провайдерів програмної послуги (тих, кому належить принаймні 10 % у юридичній особі. — ЗМІ). Достовірність даних контролюватиме Національна рада з питань телебачення і радіомовлення, за подання недостовірних даних передбачено високий штраф (5 % від ліцензійного збору). Крім того, забороняється засновувати та володіти телерадіоорганізаціями резидентам країни-агресора або офшору.

Станом на листопад 2015 року ми ще не можемо говорити про наслідки закону для медіасередовища. Експерти вказують на низку недоліків закону та підводних каменів, які стануть на заваді реальним змінам. Проблемі імплементації закону, а також подальшому удосконаленню законодавства у сфері прозорості медіавласності буде присвячено окремий звіт «Телекритики». Проте варто зазначити, що закон став першим кроком у бік вирішення однієї з базових проблем інформаційної безпеки, зазначених нами на початку цього аналізу, а саме непрозорої медіавласності в Україні, і за наявності політичної волі та належного громадського тиску є можливість подальшого вдосконалення прописаних у законі механізмів для досягнення змін.

Варто також згадати про рішення Державної фіскальної служби про заборону на ввезення на територію України 38 найменувань російських книжок. Метою цього рішення було «запобігання застосуванню до громадян України методів інформаційної війни та дезінформації, розповсюдження ідеології людиноненависництва, фашизму, ксенофобії і сепаратизму, зупинення посягань на територіальну цілісність та визначений Конституцією України державний устрій». Але очевидно, що це рішення стосувалося лише тих книжок, у яких містяться відверті порушення законодавства України, і не вирішує проблеми величезної маси ідеологічно зарядженої літератури російського виробництва (художньої та «науково-популярної») на полицях українських книгарень. Крім того, заборонені книжки доступні в інтернеті для купівлі в електронних форматах і просто для завантаження.