13 січня Верховна Рада понад 400-ма голосами ухвалила два закони, що стосуються доступу до інформації: «Про доступ до публічної інформації» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо забезпечення доступу до публічної інформації)» (нова редакція закону «Про інформацію»). Перший має вже 2,5-річну історію проходження парламенту, другий – лише 2,5-місячну, але їх не могли ухвалити один без одного, бо саме в парі вони стали компромісом влади, опозиції і громадянського суспільства.

«З 2003 року це вперше, коли Верховна Рада зробила щось однозначно хороше для журналістів», - каже директор Інституту медіа права Тарас Шевченко. Сім років тому у законодавстві з’явилися норми, які звільняли від відповідальності за оціночні судження, забороняли органам влади подавати позови з вимогою компенсації моральної шкоди, до закону «Про інформацію» додалися статті про заборону цензури, втручання та умисне перешкоджання професійній діяльності журналістів. Нові закони містять чимало новел, що покращують умови доступу до інформації. Які саме, детальніше розглянемо нижче.

Доступитися до публічної інформації

Над законом «Про доступ до публічної інформації» працював авторський колектив із 12 медіаюристів і медіаекспертів, а зареєстрував законопроект улітку 2008 року народний депутат Андрій Шевченко. Ухвалення цього закону не лише вимагали українські громадські організації та журналісти, зокрема рух «Стоп цензурі», – це одне із зобов’язань України перед Радою Європи. Із червня 2010 року, коли законопроект був готовий до другого читання, його з різних причин переносили сім разів (а за основу парламент прийняв його ще в червні 2009-го).

Цей закон передбачає два способи доступу до інформації – активний і пасивний. Перший – надання інформації за запитами, другий – обов’язкове її оприлюднення в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах, на інформаційних стендах чи будь-яким іншим способом не пізніше п’яти робочих днів із дня затвердження документа (проекти документів – не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду). Вичерпний перелік інформації, яку повинен оприлюднювати її розпорядник, наведено в статті 15 закону.

За словами Тараса Шевченка, норма про обов’язкове оприлюднення на веб-сайтах– революційна, вперше закріплена в українському законодавстві. Завдяки цьому потреба в багатьох запитах взагалі відпаде, наголошує керівник програм Українського незалежного центру політичних досліджень Максим Лациба. Якщо сайту немає (наприклад, як у сільських рад), тоді можливо використовувати інші способи оприлюднення.

По-друге, закон розширює коло організацій, які зобов’язані оприлюднювати інформацію та до яких можна звертатися із запитами. Якщо чинний закон це гарантував тільки для органів влади, то новий стосується органів місцевого самоврядування, установ, які отримують бюджетні кошти (вони зобов’язані відповідати на запити в межах цих коштів), наприклад, комунальних підприємств, державних університетів, а також підприємств-монополістів (щодо інформації про умови постачання товарів і цін).

Виконавчий директор Інституту масової інформації Вікторія Сюмар звертає увагу на те, що закон дає змогу отримати відповідь від органів зі спеціальним статусом (скажімо, від Державного управління справами). «Є ще такі цікаві документи, як земельні кадастри, до яких доступ мають кілька осіб. І якщо людина має право на свої 10 соток землі, вона не має можливості їх отримати, тому що коли пише заяву, повинна вказати, де їх хоче отримати, але не знає, де є вільна земля, тому що не має доступу до земельного кадастру. Тепер цю інформацію приховувати неможливо», - наводить пані Сюмар практичний приклад.

Одна з найголовніших переваг, яку отримує журналіст і будь-який громадянин, - це прискорення відповідей на запити: з 30-ти календарних до п’яти робочих днів. «Більшості журналістів абсолютно нецікаво чекати місяць, не знаючи, чи нададуть тобі інформацію. П’ятиденний термін є набагато реалістичнішим», - каже Тарас Шевченко. А якщо запит стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості продуктів, імовірних і реальних надзвичайних подій, що загрожують безпеці громадян, на відповідь є 48 годин. З іншого боку, якщо на пошук інформації потрібно багато зусиль і часу, її розпорядник може збільшити термін відповіді до 20 робочих днів, але повинен це обґрунтувати.

Також змінюється підхід до засекречування документів. Чинний закон апріорі визначає, що певна інформація є закритою і до неї неможливо приступитися. Нові норми встановлюють критерії, які мають враховуватися як чиновником при розгляді запиту, так і суддею при розгляді спору. Публічна інформація – інформація суб’єктів владних повноважень, яка є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Обмеження доступу можливе виключно в інтересах національної безпеки, громадського порядку, для захисту прав інших людей тощо, а також якщо розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам і якщо шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. «Якщо документ був утаємничений, але немає суттєвого інтересу його тримати в таємниці або в суді можна буде аргументувати, що інтерес громадськості перевищує, тоді цей документ має бути виданий», - зазначає Тарас Шевченко.

При цьому не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, не можна втаємничити декларації про доходи осіб та членів їхніх сімей, які займають чи претендують на виборну посаду в органах влади, обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії.

Закон спрощує і стандартизує порядок оформлення інформаційних запитів (стаття 19). Громадянин має право звернутися із запитом на інформацію незалежно від того, чи стосується вона його особисто, без пояснення причини. Запити можуть бути індивідуальними або колективними, подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі, але повинен містити ім'я та контакти запитувача, загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, підпис і дату. Розпорядники інформації повинні розробити і опублікувати на сайті або надавати запитувачам так звані «форми запитів на інформацію» (форма зі стислою інструкцією процедури подання запиту та отримання відповіді).

Нова редакція закону про інформацію

Робота над нової редакцією закону «Про інформацію» розпочалася як контрудар проти законопроекту «Про доступ до публічної інформації», коли депутати з Партії регіонів Олена Бондаренко і Володимир Ландік зареєструвалисвій законопроект. Тоді Тарас Шевченко його гостро розкритикував, а нині визнає, що робочій групі вдалося переробити його на краще.

У процесі вдосконалення законопроект отримав назву «Про інформацію», скоротився, позбувся одіозних положень. Власне, те, що назва і чимало статей були повністю переписані, дало підстави першому віце-спікеру Адаму Мартинюку говоритипро його невідповідність статті 116 закону «Про регламент Верховної Ради України» (пропозиції та поправки до законопроекту, який готується до другого читання, можуть вноситися лише до того тексту законопроекту, який прийнятий Верховною Радою за основу). Утім, процедурні питання відійшли на другий план порівняно з практичною користю закону.

У новій редакції закону «Про інформацію» третій розділ присвячено діяльності журналістів, ЗМІ та їхніх працівників. Журналістам відтепер гарантоване право безперешкодно відвідувати приміщення органів влади і відкритих заходів, які вони проводять. Інші права журналістів, як-от право не розкривати джерело інформації, зібрані з різних медійних законів у статті 25 «Гарантії діяльності засобів масової інформації та журналістів».

Закон забороняє цензуру, під якою нині розуміють будь-яку вимогу (не лише з боку органів влади), спрямовану до журналіста, ЗМІ, його засновника, видавця, керівника чи розповсюджувача узгоджувати інформацію до її поширення або накладення заборони чи перешкоджання поширенню інформації (за винятком випадків попереднього узгодження інформації на підставі законів, а також заборони суду на поширення інформації). Забороняється і втручання в професійну діяльність журналістів, контроль за змістом поширюваної інформації. Такі обмеження можуть встановлюватися тільки законом, договором між засновником і трудовим колективом чи редакційним статутом.

Однією з ключових змін стали єдині спрощені правила акредитації журналістів (стаття 26). «Чинні норми, наприклад, у законі про пресу говорили, що орган влади на власний розсуд вирішує, чи акредитовувати журналістів, чи ні. В інших законах були кращі норми, але ця була досить радянською. Тепер умови акредитації адаптовані та уніфіковані в одному законі», - зазначає Тарас Шевченко. Так, відсутність акредитації не може бути підставою для відмови в допуску журналіста, працівника ЗМІ на відкриті заходи. Акредитація здійснюється безоплатно на підставі заяви журналіста або подання ЗМІ. У ній не можуть відмовити в разі подання всіх перелічених у 26-й статті документів. Водночас органи влади можуть встановлювати спрощений порядок акредитації. У будь-якому разі вони зобов’язані оприлюднювати порядок акредитації (або особливі умови допуску журналістів відповідно до міжнародних протоколів) та сприяти роботі акредитованих представників ЗМІ. Припинення акредитації можливе у разі заяви журналіста чи звернення ЗМІ, а також неодноразового грубого порушення журналістом його обов’язків. Рішення про припинення акредитації може бути оскаржене в суді. Інші умови акредитації вилучають з різних медійних законів, у тому числі скасовують обов’язкову акредитацію іноземних журналістів у Міністерстві закордонних справ.

Новий закон про інформацію забороняє органам влади самостійно робити інформацію таємною чи службовою – це можливо лише згідно із законом. Він також дозволяє журналістам поширювати засекречену інформацію, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення. При цьому предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов’язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.

Хто буде винен?

За словами юристів, законодавство передбачає адміністративну відповідальність чиновника, який не надаватиме інформацію. Досі проблема полягала в неможливості персоніфікувати відповідальність. Але новий закон про доступ до публічної інформації зобов’язує органи влади визначити відповідальну особу.

Відповідальність настає за вчинення таких порушень:

1) ненадання відповіді на запит;

2) ненадання інформації за запитом;

3) безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію;

4) неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 закону;

5) надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації;

6) несвоєчасне надання інформації;

7) необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом;

8) нездійснення реєстрації документів;

9) навмисне приховування або знищення інформації чи документів.

Нова редакція закону «Про інформацію» вносить зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення. Відтак, штрафи для посадовців за порушення права на інформацію (неправомірну відмову, несвоєчасну або неповну відповідь тощо) зростуть з 255-425 грн до 425-850 грн, а за повторне протягом року порушення – з 425-850 грн до 850-1360 грн.

Максим Лациба зазначає, що можна і варто оскаржувати бездіяльність відповідального чиновника у керівника органу влади. «За нашим опитуванням, якраз цей спосіб дає найкращий результат – інформацію надають швидше», - каже він.

«Нам також відомо про один випадок, коли чиновника притягли до кримінальної відповідальності за ненадання інформації – це трактували як перешкоджання журналістській діяльності», - пригадав Тарас Шевченко.

Традиційний спосіб покарати неохочих надавати інформацію – оскаржити відмову, відстрочку, ненадання інформації, несвоєчасну, недостовірну чи неповну відповідь, невиконання обов’язку оприлюднювати інформацію та інші дії чи бездіяльність у суді. Юристи твердять, що судитися абсолютно реально і за чинним законом, і тим паче за новим. Тарас Шевченко уточнює, що закон «Про доступ до публічної інформації» передбачає навіть можливість скороченої процедури, коли в суд лише подаються документи і розгляд відбувається без особистої присутності. Більше того, цей закон дає право особам, щодо яких порушене право на інформацію, відшкодовувати моральну і матеріальну шкоду. Тобто чиновник сплатить не лише штраф, а й компенсацію, якщо суд ухвалить таке рішення.

«Цей закон настільки чітко прописаний, що я не можу уявити собі суддю, який би виніс рішення на користь органу влади, який приховав інформацію», - наголошує Вікторія Сюмар. А Інститут масової інформації, до того ж, обіцяє розробити типовий судовий позов на допомогу позивачам та оприлюднити його на сайті організації.

Що робити далі?

Тепер черга за президентом. Його представник у Верховній Раді Юрій Мірошниченко, який входив до робочої групи з удосконалення законопроектів, обіцяє, що Віктор Янукович підпише обидва закони. Напередодні їх ухвалення в парламенті президент навіть видавуказ про План заходів із виконання обов'язків та зобов'язань України, що випливають з її членства в Раді Європи, у якому, зокрема, доручив Міністерству юстиції забезпечити супроводження у Верховній Раді законопроектів щодо доступу до публічної інформації. Це дає якщо не гарантію, то великі шанси, що закони будуть підписані.

Утім, обидва закони набудуть чинності лише через три місяці після опублікування. До цього часу в законодавство та підзаконні акти мають внести всі дотичні зміни. Скажімо, Кабінет Міністрів має два місяці на приведення нормативно-правових актів у відповідність із законом «Про доступ до інформації», але півроку – на аналогічні дії відносно закону «Про інформацію».

Навіть якщо президент підпише закон, він не запрацює автоматично, звертає увагу Максим Лациба. «Після підпису президента відповідь на запит за 5 днів вам ніхто не дасть, до документу з грифом “для службового користування”ви доступу не отримаєте», - каже він.

За його словами, передусім має бути ухвалена урядова постанова про заходи з виконання закону, згідно з якою буде створено робочу групу – такий собі штаб з упровадження реформи. Також уряд має затвердити нову інструкцію про роботу з інформаційними запитами громадян – цей документ мусить розробити Мін’юст.

Відтак, кожен орган виконавчої влади і місцевого самоврядування повинен повністю змінити свої принципи роботи з інформацією. Він має визначити структурний підрозділ, уповноважений оприлюднювати інформацію, і конкретну особу, яка буде відповідальною, у тому числі нестиме дисциплінарну й адміністративну відповідальність за відмову на запит. Органи влади повинні створити відкриті реєстри інформації, і вивісити їх на сайтах.

«Існує близько 520 органів виконавчої влади та близько 22 тисяч органів місцевого самоврядування, які мають проробити цю роботу. Ключовим мотором має стати Кабінет Міністрів», - каже Максим Лациба.

Окрім цього, уряд повинен скасувати постанову, що затверджує порядок засекречення інформації під грифом «для службового користування». А натомість ухвалити нову – про роботу з грифом «службова таємниця». «Критерії віднесення інформації до службової таємниці набагато вужчі. Всі органи влади мають переглянути свої документи, закриті грифами “для службового використання”, “не для друку”, “опублікуванню не підлягає” на відповідність критеріями та оприлюднити їх або закрити новим грифом», - пояснює експерт.

Максим Лациба вважає, що нині завдання громадськості – допомогти чиновникам розібратися з тим, як виконувати закон. Він наводить приклад, як роз’яснювали постанову про новий порядок формування громадських рад. Неурядові організації розробили для органів влади тематичну методичку і проводять семінари, які мають позитивний відгук з боку чиновників. На його думку, так само слід вчинити і у випадку із законом про доступ до публічної інформації. «Спочатку навчити виконувати, а потім уже карати за порушення», - наголошує він.

Унаслідок усіх процесів, які запускає ухвалення закону про доступ до інформації, ми насамперед отримаємо більш прозору владу. Вікторія Сюмар цитує слова журналістів з Болгарії та Угорщини, які твердять: ніщо так не змінило їхні країни, як закони про доступ до інформації. Адже після ухвалення законів до органів влади були сотні тисяч запитів, і влада була змушена відкриватися.