Дискусії про суспільне мовлення в Україні тривають з часу проголошення незалежності держави. Їхніми плодами можна вважати чинний, але так і не впроваджений закон про суспільне мовлення 1997 року, різні не схвалені законопроекти, близько 10 більших концепцій суспільного мовлення та значну кількість статей, конференцій, семінарів тощо. І хоча майже всі політичні партії вже тривалий час прокламують створення суспільного мовлення, на двадцятому році незалежності все ще відсутній мовник, який міг би тематизувати проблеми суспільства, витримуючи при цьому належну дистанцію до держави. У цій статті розглянуто причини такої ситуації. Також пропонується врахувати досвід німецького суспільного мовлення, яке вважається одним із найкращих у світі.

Варто зазначити, що у статті використано багато різних матеріалів, зокрема опублікованих на сайті «Телекритика» та MediaSapiens, проте через публіцистичний формат статті їх процитовано не повністю. Всі посилання на джерела, як і хронологічну таблицю основних документів, а також порівняльну таблицю основних концепцій СМ можна знайти у розширеній, англомовній версії праці за назвою «Introducing State-Distant Public Broadcasting in Ukraine». Скорочену версію статті опубліковано також німецькою мовою.

Ранні спроби реформування за часів президентства Леоніда Кучми

На законодавчому рівні поняття суспільного мовлення вперше впроваджено поправкою до Закону «Про телебачення та радіомовлення» у 1995 році, яку Верховна Рада прийняла за третьою спробою, подолавши вето Президента Леоніда Кучми. Поправка передбачала паралельне існування державних та суспільних мовників. Суспільні мовники мали насамперед контролюватися державою, частками капіталу до 10% могли також володіти суспільні об’єднання, телерадіоорганізації та фізичні особи.

Ухвалений у 1997 році Закон «Про систему суспільного телебачення і радіомовлення» пішов в іншому напрямку: він визначив суспільне мовлення як загальнонаціональну неподільну і неприбуткову систему масової комунікації, що належить українському народу на правах власності. Широкі повноваження впливу на мовника отримала Верховна Рада, яка повинна була схвалювати його статут та програмну місію, а також суттєво визначати повноваження та склад його органів. На чотири місяці пізніше Верховна Рада прийняла Постанову про заснування суспільного мовника «ГУРТ», який посилався на вищезгаданий закон 1997 року, а також на Закон «Про телебачення і радіомовлення» (поправка 1997 року впровадила до останнього документу поняття громадського мовлення; дискусії про термінологію уникаємо тут свідомо). Та Постанова мала на меті насамперед надати закритому акціонерному товариству «ГУРТ» статус суспільного та забезпечити його важливими загальнонаціональними ліцензіями та державним фінансуванням. Верховна Рада навіть обрала Громадську раду, яка повинна була складатися з 39 членів, у тому числі з 28 представників політичних партій та державних установ. Проте Національна рада з телебачення та радіомовлення, а й також уряд відмовилися від виконання Постанови.

Дискусію щодо «ГУРТу», як і щодо впровадження «справжнього» суспільного мовлення було відсунуто на задній план. Віталій Шевченко, співавтор закону 1997 року, й надалі здійснював законодавчі ініціативи. Він спромігся провести один із законопроектів про перетворення державних телерадіокомпаній на суспільні через Верховну Раду, але так і не зміг подолати президентського вето 2000 року.

У 2002 році Олександр Кривенко, відомий журналіст і політик (який через рік загинув в автокатастрофі) ініціював проект «Громадське Радіо», чиї передачі створили платформу для суспільних дискусій. Незважаючи на проблеми з розповсюдженням, поразки у ліцензійних конкурсах та частково виключне розповсюдження через інтернет, особливої популярності набули розмови з слухачами. Після завершення фінансування фондом «Відродження» проект припинив свою діяльність. Віктор Ющенко порушивши свою обіцянку, так його й не підтримав, хоча, перебуваючи в опозиції, користався з нього.

Дискусії про суспільне мовлення за часів президентства Віктора Ющенка

Незадовго після Помаранчевої революції суспільне мовлення мало серйозні шанси на реалізацію. На новорозпочаті дискусії особливо сильно вплинули суспільні організації, які заснували коаліцію «Суспільне мовлення». Напередодні парламентських слухань про «Перспективи створення громадського телерадіомовлення в Україні» в межах засідань робочих груп Коаліції було сформульовано деталізовані концепції програмної та редакційної політики, а також концепцію закону. Результати дискусій опубліковано на сайті громадської організації «Телекритика», яка брала участь у консультаціях Коаліції та чий сайт і на сьогоднішній день залишається основною платформою для дискусій щодо суспільного мовлення. Також інші науковці та особистості представили громадськості свої концепції (слід згадати концепції, запропоновані групою фахівців під керівництвом Олександра Ткаченка та директором Інституту медіа права Тарасом Шевченком). Ідею суспільного мовлення підтримував тодішній віце-прем’єр Микола Томенко, в тому числі через представлення Інститутом політики опитування, згідно з яким 68% опитаних громадян начебто висловлювалися на користь суспільного мовлення.

Після парламентських слухань Тарас Стецьків, Віталій Шевченко та Сергій Правденко подали законопроект про викладення закону про суспільне мовлення 1997 року в новій редакції. Водночас, Тараса Стецьківа та Андрія Шевченка було відряджено до НТКУ з метою підготовки його реформування на суспільного мовника. Але вже восени нова команда залишила канал, після того як влітку 2005 року Віктор Ющенко – ймовірно, за поради Олександра Зінченка та Петра Порошенка, а також з огляду на дострокові парламентські вибори у 2006 році – оголосив про створення суспільного мовлення паралельно до державного, чим заздалегідь поховав ідею його впровадження.

Дискусії у ВР почали поступово затихати. Вищезгаданий законопроект остаточно провалився в кінці 2005 року при повторному другому читанні через відсутність голосів депутатів більшості. Незавершений, але перспективний законопроект враховував різні елементи, запропоновані коаліцією «Суспільне мовлення». Сергій Правденко прокоментував результат так: «Ті (депутати), хто при владі, – не хочуть віддавати свого національного каналу, ті, хто прийде до влади завтра, сподіваються, що канал буде їхнім».

У березні 2007 року досягнути згоди, переступаючи партійні та інституційні межі, спробували Едуард Прутнік, Віталій Шевченко, Андрій Шевченко й Тарас Петрів. Робоча група розробила за підтримки ОБСЄ концепцію, яка все ж таки не визріла у законопроект. Приблизно в той самий час Державний комітет з питань телебачення і радіомовлення під егідою Едуарда Прутніка започаткував проект «Перший громадський» у межах кооперації державних регіональних телевізійних студій. Трансляцію розпочато перед парламентськими виборами у 2007 році. Навесні 2008 року проект, очевидно, виконав своє призначення і припинив існування.

Викладенням Закону «Про телебачення і радіомовлення» у новій редакції 2006 року передбачалося принаймні частково демократизувати державних мовників шляхом запровадження Громадських рад, хоча Закон не містив жодних положень про зміст чи строки повноважень членів нового органу. Після виборів у 2006 році сформувалася «Антикризова коаліція», чий уряд блокував призначення членів Громадських рад. Було здійснено також спробу усунути Громадські ради взагалі, а згодом – змінити їхній склад.

Законопроект Андрія Шевченка 2008 року намагався заповнити ці прогалини, але не пройшов навіть першого читання. У 2009 році була наступна спроба застосування схожих положень до закону про суспільне мовлення, але й цей законопроект провалився. Конституційний Суд оголосив згадані вище положення Закону «Про телебачення і радіомовлення» того ж року неконституційними.

Віктор Ющенко так і не спромігся виконати одну з основних своїх передвиборних обіцянок. Ба більше, він обмежився скликанням різних робочих груп, часто ігноруючи їхні робочі результати (тут також варто згадати концепцію закону, розробленого під егідою Національної комісії з утвердження свободи слова та розвитку інформаційної галузі при Президенті України). Свої укази щодо суспільного мовлення Ющенко використовував насамперед для того, що імітувати виконання вимог Ради Європи та НАТО, а також для того, щоб чинити тиск на уряд Юлії Тимошенко (указ від 21.02.2008 про суспільне мовлення, яке слід було запровадити паралельно до державного), а також продемонструвати її бездіяльність (указом від 18.02.2010).

Нові прагнення за часів президентства Віктора Януковича

У багатьох журналістів інаугурація Віктора Януковича асоціюється з поверненням до методів впливу ери Кучми, які замінили вільніший, але «джинсовий» журналізм періоду Ющенка. Повідомляється про повернення цензури на «1+1», узгодження інформаційної політики на Першому національному з каналом «Інтер», про збільшення застосування насильства проти журналістів та «помилки» у репортажах «Євроньюз». І хоча НТКУ в квітні 2010 року оголосила про перехід на суспільні програмні принципи, віце-президент Валід Арфуш зазначив, що НТКУ повинна освітлювати дії влади виключно позитивно та зобов’язана підтримувати владу.

Новий поштовх для дискусій дала новозаснована Гуманітарна рада при Президентові України. В межах ради задіяно робочу групу на чолі з науковцем Валерієм Бебиком, яка подала проект концепції створення «Національного суспільного телебачення і радіомовлення» у червні 2010 року. Незважаючи на гостру критику, висловлену, зокрема, громадськими організації під час її публічних обговорень, концепцію прийнято в майже незміненій формі. Положення концепції мають здебільшого декларативний характер.

Хоча Гуманітарна рада повинна була тільки на початку грудня 2010 року подати детально розроблений документ, Валерій Бебик вже 18.10.2010 представив концепцію, ймовірно з тактичних міркувань, оскільки Андрій Шевченко та інші подали до ВР 11.10.2010 року власний законопроект та часу для реєстрації альтернативного законопроекту (25.10.2010) майже не залишалося. Зміст проекту Бебика не було узгоджено з Адміністрацією президента. Такий крок викликав невдоволення керівництва держави, а концепцію закону було передано на доопрацювання до уряду.

Майже на півроку пізніше концепція закону повернулася в сильно зміненій формі на користь виконавчої влади. Нову редакцію критикували як медіаексперти, так і сам Валерій Бебик, який казав про документ, змінений до невпізнаваності. Перша неофіційна оцінка документа медіаекспертом Ів Саломон є задовільною; офіційну оцінку з боку Ради Європи буде передано тільки після подання його як законопроект у ВР.

Особливо слід виділити змінені в урядовій версії законопроекту положення щодо власності, яку уряд лише передає для використання суспільному мовнику та може вилучити за причин, не визначених детально. Зміни торкнулися також складу наглядової ради: до 14 представників громадських організацій додано 7 представників уряду та різних виконавчих органів влади. У документі за версією Кабміну парламентським фракціям та президенту вже не дозволено делегувати представників. Окрім того, комісія з представників законодавчої та виконавчої гілок влади здійснюватиме публічну лотерею, якщо громадські організації однієї групи не зможуть домовитися про одного кандидата. Вимоги щодо членства в наглядовій раді було, з одного боку, збільшено. З іншого боку, за нашою інтерпретацією, буква закону дозволяє держслужбовцям нижчого за міністра рангу належати до наглядової ради. Окрім українського громадянства та вищої освіти додатково вимагається як мінімум п’ятирічне перебування в Україні (як від кандидатів у депутати до ВР).

Окрім фінансування через ліцензійну плату та перехідного фінансування із держбюджету, концепція закону розширила фінансову базу на можливі доходи з окремого збору в розмірі 1% на дохід із реклами відповідних мовників. Як можливе джерело надходжень було знову запроваджено державне замовлення, що й надалі дозволило б державі тримати мовника на короткому повідку. Подальші положення щодо ліцензійного збору в концепції закону не обговорюються, їх визначає уряд.

Законопроект Андрія Шевченка, Владислава Каськіва та Євгена Суслова розроблено експертами Інституту медіа права, Інституту масової інформації та Центру суспільних медіа. Його внесено до ВР ще 11.10.2010, але до сьогоднішнього дня так і не було розглянуто. Загалом можна сказати, що мовник, згідно з таким законопроектом, не є вільним від державних упливів. Тим не менш, положення законопроекту є значно детальнішими (до прикладу, щодо визначення повноважень ради та генерального директора), ніж у документі уряду та концепції Валерія Бебика. Законопроект містить також детальні положення про призначення членів наглядової ради у випадках, коли окремі фракції відмовляються делегувати своїх представників для блокування роботи органа. До недоліків можна віднести можливість упливу Кабміну, який засновує мовника, приймає його статут, формально призначає членів наглядової ради та може за окремих (хоча і чітко визначених) умов їх відкликати. Такі положення розцінюємо як тактичні поступки для збільшення прохідності законопроекту у ВР.

Основні елементи суспільного мовлення Німеччини

Вважаємо, варто проаналізувати основні елементи німецького суспільного мовлення як прикладу однієї з найкращих систем у світі. Вивчення іноземного досвіду є «палкою з двома кінцями». Цікаво спостерігати, які механізми було винайдено в інших країнах для забезпечення незалежності мовлення. З іншого ж боку, було б не надто реалістично припускати, що ці елементи можна застосовувати у вітчизняному середовищі зі схожою ефективністю.

1. Децентралізована структура

Суспільне мовлення Німеччини історично організовано на регіональному рівні. Водночас існує поділ на загальне законодавство, яке діє для всіх федеральних земель («Державний договір про телерадіомовлення й телемедіа» та пов’язані договори), та на земельні закони й договори між двома та більше землями.

Законодавство земель є схожим, але й має певні відмінності, приміром, стосовно кількості членів у наглядових органах суспільних мовників. Основною перевагою регіональної структури суспільного мовлення є мінімізація підконтрольності державним органам. Регіональна структура сприяє також представництву регіональної культури та різноманітності програмного наповнення телерадіопростору – як в інформативному, так і в розважальному жанрах.

Паралельні структури є дорогими в утриманні. Тому не дивно, що час від часу дискутується об’єднання окремих регіональних мовників. Ба більше, через те, що 9 регіональних мовників – члени об’єднання ARD транслюють один загальнонаціональний телеканал, а також унаслідок потреби постійно координувати мовників ARD з загальнонаціональними радіомовником Deutschlandradio та телевізійним мовником ZDF, виникають великі адміністративні витрати. Трудомістким є також законодавчий процес для міждержавних договорів, де прем’єр-міністри 16 земель домовляються про зміст законодавчого акту, який, у свою чергу, ратифікується 16 земельними парламентами. На прикладі 15-ї Поправки до «Державного договору про телерадіомовлення й телемедіа»: процедура консультацій триває кілька років, а ратифікація земельними парламентами – ще майже рік. Станом на сьогоднішній день усе ще немає гарантії, що всі землі ратифікують поправку до кінця року. У випадку провалу або несвоєчасної ратифікації хоча би в одному із парламентів поправка не зможе набути чинності.

2. Заснування / правове регулювання / власність

Німецькі суспільні мовники засновані земельними законами (у випадку однієї землі-засновника) або міждержавними договорами (у випадку кількох земель-засновниць) у формі корпорацій, що служать суспільним цілям. Правові відносини всередині організації врегульовано статутом, який приймають органи мовника. Хоча німецькі суспільні мовники досить сильно регулюються законами та статутами, вони користуються значною автономією, оскільки федеральні уряди здійснюють тільки обмежений «правовий нагляд». Останній ще й до того ж не поширюється на програмні питання. Рада мовника приймає рішення про статут, який земельний уряд затверджує з огляду на правові положення. Федеральний уряд також має право делегувати представника до всіх засідань Ради мовника за винятком засідань програмного комітету. Дії уряду можуть застосовуватися тільки до таких порушень, яких не було усунено або ідентифіковано наглядовими радами мовників вчасно. Важливу роль у системі суспільного мовлення Німеччини відіграли рішення Федерального Конституційного Суду, які суттєво зміцнили правову незалежність суспільних мовників.

Активи належать суспільним мовникам на правах майна. Після Другої світової війни навіть передавачі було передано суспільним мовникам у пряме володіння для уникнення державних втручань. Через упровадження комерційного мовлення у середині 80-х років це здебільшого змінилося, хоча деякі суспільні мовники все ще експлуатують власні передавачі. Додатково, громадське мовлення має пріоритет в отриманні ліцензій на мовлення.

3. Організаційна структура

Організаційна структура німецьких суспільних мовників є схожою, вона складається з Ради мовника, адміністративної ради та генерального директора. Як згадано вище, землі встановлюють спеціальні положення для регіональних мовників. Організаційну структуру найбільшого регіонального мовника – Західнонімецького мовника (Westdeutscher Rundfunk (WDR)) – взято тут за приклад.

Згідно з земельним «Законом про WDR», особи не можуть одночасно бути членами Ради мовника та адміністративної ради. Для уникнення конфлікту інтересів до органів мовника не можуть входити такі особи: члени федеральних та земельних урядів, працівники федеральних та земельних міністерств й комітетів, службовці, яких можуть у будь-який час тимчасово перевести на пенсію, обрані муніципальні службовці (мери), працівники WDR (за винятком представників персоналу), працівники пов’язаних компаній або компаній, контрольованих пов’язаною компанією, а також члени наглядових рад та працівники інших суспільних й комерційних мовників, окрім того, наглядових органів комерційного мовлення. Додатково, членам наглядових органів WDR не дозволено напряму чи опосередковано вести бізнес із WDR. Рада мовника складається з 47 членів: 13 призначаються земельним парламентом, 21 член – різними суспільними групами (церквами, профспілками, комунальними представництвами, харитативними організаціями тощо), 10 членів походять зі сфери журналістики, культури, мистецтва та науки, а ще 3 члени репрезентують осіб похилого віку, інвалідів та осіб іноземного походження. Загальну кількість членів, які володіють мандатами Європейського, федерального або земельного парламенту, обмежено до 9 осіб. Два представники персоналу також можуть брату участь у засіданнях Ради мовника на правах спостерігачів. Для кожного члена відповідна установа чи організація делегує заступника.

Рада мовника консультує та приймає рішення у всіх питаннях фундаментального значення для мовника, насамперед стосовно програм. Зокрема, рада приймає статути WDR, обирає та звільняє генерального директора (останніх – за пропозицією генерального директора), а також приймає рішення щодо середньострокового фінансування, програмних директив, бюджету, щорічного балансу, купівлі та продажу нерухомості, а також затверджує річний звіт. Рада мовника може оголосити про порушення програмних принципів у письмовій формі, хоча попереднього контролю програм не дозволено. Рада затверджує важливі для програм та розвитку WDR дії генерального директора.

Адміністративна рада складається з 9 членів, із яких семеро призначаються Радою мовника (максимально двоє з них є парламентаріями) та двоє від персоналу мовника. Одночасне членство у різних органах мовників не допускається. Адміністративна рада наглядає за діяльністю генерального директора у всіх його корпоративних діях за винятком програмних рішень. Вона може вимагати від генерального директора пояснень, інспектувати рахунки, розрахунки, кореспонденцію тощо. Дозвіл адміністративної ради необхідний для укладення трудових договорів із генеральним директором, для придбання та продажу часток підприємств, великих транзакцій, отримання банківських кредитів, здійснення нерегулярних видатків, змін в організаційні структурі корпорації тощо.

Генеральний директор WDR (наразі це Моніка Піль) відповідальна за програмну діяльність мовника, всі стратегічні операції мовника та відповідність програм чинному законодавству. Програмну місію мовника визначено достатньо широко. За поданням генерального директора, WDR видає програмні директиви, в яких детально описує виконання ним програмної місії та принципів журналістських і якісних стандартів. Щодва роки WDR також публікує звіт про виконання місії, про якість та кількість наявних пропозицій та про основні напрямки подальших пропозицій. Генеральний директор повідомляє щороку до Ради мовника про виконання місії.

Генеральний директор має виключне право пропонувати кандидатів на посаду директорів, які обираються Радою мовника, що є досить впливовим інструментом для забезпечення незалежності призначення правління. Водночас, правління підпорядковане генеральному директору. Останній є досить вільним у прийнятті програмних рішень, але залежним при ухваленні економічних і технічних рішень (нагляд з боку адміністративної ради). Баланс влади у WDR чітко розподілено на користь генерального директора.

Організаційна структура WDR є типовою для регіонального суспільного мовника та охоплює радіо, телебачення та інтернет-редакції. WDR поділено на п’ять департаментів (виробництво, техніка, радіо, телебачення та адміністративні питання) на чолі з відповідним директором. Відділ інтернету змінює свою підпорядкованість між радіо- й теледиректоратами щодва роки. Поділ на радіо й телевізійні компанії є економічно невигідним, а також недоцільним з огляду на процес конвергентності шляхів розповсюдження та контенту.

4. Фінансування

У Німеччині суспільні мовники фінансуються здебільшого через ліцензійну плату. З 1 січня 2009 року вона становила 17,98 євро на місяць, 5,76 євро для радіо або комп’ютерів із доступом до інтернету. Доходи з реклами та інших комерційних джерел дозволено, але вони є незначними – становлять у середньому для всіх суспільних мовників тільки 4% від сукупних доходів.

Розмір ліцензійної плати щочотири роки обраховується комісією експертів (KEF), яка перевіряє фінансові потреби, попередньо заявлені суспільними мовниками. Перевірка здійснюється з огляду на правочинність програмних рішень, що є непростим завданням через те, що вони повинні зберігати програмну автономію мовників. При перевірці також враховуються принципи економності, в тому числі потенціал для раціоналізації, а також загальний економічний розвиток і розвиток державних бюджетів. По завершенню перевірки KEF рекомендує земельним парламентам встановити відповідний розмір ліцензійної плати. Останні можуть відхилятися від рекомендацій тільки за визначених причин. Коли у 2005 році земельні парламенти вперше відхилилися від рекомендацій KEF (вони збільшили розмір ліцензійної плати замість 1,09 € тільки на 0,88 €), обґрунтувавши таке рішення складною економічною ситуацією, Федеральний конституційний суд визнав таке рішення неправомірним.

KEF складається з 16 незалежних експертів, яких федеральні землі делегують на п’ять років. Членів можуть бути відкликано з поважної причини. Проте вони не зобов’язані виконувати вказівки. Членство заборонено для членів та працівників законодавчої влади всіх рівнів, публічних і комерційних мовників включно з їхніми наглядовими органами, а також пов’язаними компаніями. KEF вважається незалежною установою.

Раніше ліцензійна плата у Німеччини стягувалася Федеральною поштою. У 1976 році суспільні мовники створили окрему організацію, GEZ, для того щоб і на цьому етапі стати більш незалежними від держави та оптимізувати процес стягування (GEZ є значно економнішою, ніж державні податкові установи). Майже кожне домогосподарство, яке володіє приладом телерадіомовлення, зареєстровано GEZ.

Детальніше про суспільне мовлення Німеччини українською мовою дивіться тут і тут.

Рекомендації з німецької точки зору

Беручи до уваги досвід німецького суспільного мовлення, можна сказати, що децентралізована структура мовлення сприяє незалежності мовників. В Україні такий принцип досить важко застосувати на практиці – насамперед через унітарну структури держави, але й через адміністративний поділ на 24 області, АР Крим та два міста зі спеціальним статусом. Якщо б для кожної адміністративної одиниці створити по мовнику, тоді виробництво та координація була би надзвичайно дорогою. Замість цього вважаємо доцільним заснування 6 регіональних мовників: по одному для західних, східних, північних, центральних областей (столиці), а також для АР Крим. Така структура достатньо би репрезентувала регіональну ідентичність регіонів та була би водночас більш незалежною від регіональних державних еліт, ніж у випадку з однообласними мовниками.

Навіть у німецькій моделі суспільне мовлення не може повністю уникнути державного впливу. Воно повинно засновуватися законом у визначеній правовій формі. Уряд повинен виконувати мінімальні функції нагляду. Структура управління німецьких регіональних суспільних мовників дозволяє генеральному директору захищати свої інтереси перед наглядовими радами та політиками. Окрім цього, дуже дієвими є обмеження кількості представників від законодавчої гілки влади до третини загального складу та виключення представників від виконавчої гілки влади.

Без права власності на активи суспільні мовники залишаються на гачку в адміністратора власності. Шкода, що Конституційному Суду України бракує достатніх повноважень для того, щоб виконувати належну роль у процесах демократизації та підтримати незалежне від держави мовлення, як це сталося в Німеччині.

Інша проблема полягає у відборі регіональних громадських організацій, яким було б дозволено делегувати членів у наглядові органи. Без розвинутого громадянського суспільства це є складним викликом. Багато організацій, які домінують сьогодні у певних сферах, виникли ще за радянських часів та працюють за незмінною схемою.

Чи не основним питанням залишається фінансування, оскільки «той замовляє музику, хто платить». Погана інфраструктура, значна частка населення за межею бідності, відсутність розгалуженої банківської мережі та сильно виражена антипатія населення до сплачування податків робить стягування ліцензійної плати складним та неекономним. Альтернативою був би збір, прив’язаний до якихось платежів, які здійснюються кожним домогосподарством, наприклад, до платежів за споживання електричного струму. Це все дозволило би новозаснованому мовнику збирати кошти напряму в громадян, що є важливою передумовою для його незалежності. Фінансування з державного бюджету не слід відкидати, але, як показує досвід інших країн, влада зазвичай не дотримується (бюджетних) законів або змінює їх на власну користь.

Яке би джерело фінансування не було обрано, для збільшення незалежності фінансування рекомендуємо в подальшому передати завдання оцінки потреб мовників новоствореному спеціальному органу (з публікацією результатів перевірки). Призначення членів такого органу слід віддати громадським організаціям. Повноваження Держкомтелерадіо слід звузити до рівня правового нагляду, а програмні замовлення взагалі вилучити із законодавства, оскільки вони порушують програмну автономію мовників. До створення такого органу можна тимчасово наділити додатковими повноваженнями Національну раду з питань телебачення і радіомовлення. З огляду на німецький досвід, оцінка фінансових потреб мовників окремим, спеціально створеним органом, є досить потужним інструментом забезпечення незалежності фінансування.

З попередніх дій, спрямованих на створення суспільного мовлення в Україні, ми можемо дійти таких висновків:

1. Будова української політичної системи обмежує проведення реформ загалом та особливо у сфері медіа. Це насамперед пов’язано з інститутом президентства. Президент України напряму обирається народом та не належить ані до виконавчої, ані до законодавчої гілок влади. Ба більше, оскільки президент зазвичай належить до однієї з великих політичних груп, він може блокувати опозиційну йому парламентську більшість або здобути абсолютну владу у випадку, якщо його партія контролює парламентську більшість. Тому ставлення Президента України до суспільного мовлення було в минулому основною передумовою для реформування державного мовлення. Стаття демонструє зв’язок між періодами президентських повноважень та хвилями дискусій про суспільне мовлення.

2. Політичні еліти (за небагатьох винятків) усе ще розглядають ЗМІ як інструмент для маніпуляції суспільною думкою, хоча, перебуваючи в опозиції, політики часто підтримують ідею суспільного мовлення. Гальмування відповідних реформ медіа з метою утримання свого впливу на державні ЗМІ є типовою поведінкою політиків при владі.

3. На щастя, тривалі дискусії ілюструють критичне ставлення журналістів та організацій громадянського суспільства, яке поступово зростає. Вимоги щодо суспільного, незалежного від держави мовлення було розширено та захищено. Якщо порівняти різні законодавчі проекти та концепції, пропозиції громадських організацій поступово було враховано.

4. Подальші дискусії слід організувати таким чином, щоб охопити якнайбільшу кількість суспільних та політичних груп, а також органів влади, особливо Президента України, та переконати їх у необхідності незалежного від держави суспільного мовлення. Метою розмов повинно бути формулювання спільного знаменника. Попередньо представлені концепції суспільного мовлення слід обговорити з огляду на забезпечення незалежності від державного впливу. Німецький досвід може допомогти зрозуміти механізми, які використовують журналісти та керівництво мовників для захисту своєї незалежності: децентралізована структура, корпоративна структура управління на користь генерального директора, обмежена кількість представників держави у наглядових органах на користь громадянського суспільства, а також незалежна процедура визначення розміру ліцензійної плати та її збору.

З огляду на попередні спроби використати західний досвід слід зазначити, що вичерпне вивчення системи мовлення не може бути здійснено читанням статей та відвідуванням конференцій. Ба більше, тісний діалог із журналістами, політиками й тими, хто приймає рішення всередині суспільних мовників, є ключем для розуміння цих систем.

5. Програми суспільного мовлення повинні торкатися соціальних, культурних, політичних та економічних питань, актуальних для суспільства. Водночас, СМ є його частиною та перебуває під впливом різних суспільних факторів. На функціональність медіасектору в Україні особливо негативно впливають корупція, бідність населення, нефункціональність політичної та неефективність правової системи. За таких умов навіть найбільш ідеальний закон не зможе гарантувати ідеального суспільного мовлення. Всі ці проблеми слід розв’язати за пріоритетом їхньої терміновості, але також як додаткові міри для сприяння незалежності суспільного мовлення.

6. З двох актуальних законів та концепцій, описаних вище, законопроект Андрія Шевченка є значно краще сформульованим. Проте очікується, що проект уряду швидше буде реалізовано. Слід намагатися створити спільну консенсусну версію документів. У пошуках спільного знаменника сторонам можливо навіть варто ступити кілька кроків назад до затвердженого, але так і не впровадженого закону 1997 року з метою його послідовної розробки (як, зокрема, запропоновано Наталією Петровою).

Якщо така законодавча ініціатива не буде успішною – створення нового «Громадського Радіо» з урахуванням попередніх помилок конструкції змогло би допомогти громадянам зрозуміти, на що здатний і чого вартий незалежний мовник, фінансований громадянським суспільством.

Олексій Хаб’юк, науковий працівник Інституту економіки телерадіомовлення при Кельнському університеті

Англомовну версію статті опубліковано тут. Переклад здійснено автором