Учора, 14 липня, Верховна Рада ухвалила закон «Про місцеві вибори». За декілька годин до голосування голова фракції «Блок Петра Порошенка» Юрій Луценко повідомив журналістам, що останні розбіжності під час обговорення законопроекту «Про місцеві вибори» зводяться до того, що деякі фракції наполягають на повній забороні реклами під час місцевих виборів. Зрештою до прийнятого закону цю заборону не включили, проте рано чи пізно це питання може знову повернутися до парламентських коридорів: навіть під час остаточного обговорення в сесійній залі законопроекту «Про місцеві вибори» деякі депутати заявляли з трибуни, що, на їхню думку, Україна потребує окремого закону про політичну рекламу.

Одним із послідовних прибічників заборони політичної реклами є координатор експертних груп «Реанімаційного пакету реформ» Вадим Міський. Ми публікуємо його статтю, в якій автор системно виклав аргументи «за» заборону, хоча в ній і немає відповідей на всі питання. Так, багато інших експертів ринку, в тому числі й аналітики «Телекритики», говорять, що для того, аби заборона чи взагалі будь-які обмеження політичної реклами не підштовхнули ще більше до «тіні» та джинси гроші передвиборних кампаній, потрібно подбати про прийняття цілої низки інших законодавчих норм – зокрема, подумати про можливі зміни у повноваженнях Нацради. У свою чергу, внесенню змін до законодавства має передувати широка дискусія з представниками медійного бізнесу, регулятора, політиками, профільними громадськими організаціями тощо.

Найближчим часом на MediaSapiens будуть також опублікувані результати експертного круглого столу, проведеного ГО «Телекритика»,  «Політична реклама в Україні: стан та проблеми нормативного регулювання».  

 Дев’яносто відсотків усіх витрат партій на парламентських виборах 2014 року пішли на оплату політичної реклами на телебаченні та радіо. У гривнях це 600 млн – такі офіційні цифри містяться у звітах партій, поданих до ЦВК. Неофіційний ринок послуг на парламентських виборах в Україні, в тому числі платної телерадіореклами, за експертними оцінками, складає близько $1 млрд. Такі неосяжні кошти в політику можуть вкласти лише олігархи, очікуючи своїх дивідендів після виборів.

Дайте собі відповідь на запитання: чи ви знали партію "Народний фронт" ще в липні 2014 року, за три місяці до жовтневих парламентських виборів? Про "Самопоміч" кияни дізналися на виборах мера столиці у травні, решта ж населення України вперше почула про неї під час парламентської виборчої кампанії. Бренд "Опозиційний блок" вперше публічно презентований був 14 вересня. До самого початку парламентської кампанії партії-переможці, або доречніше сказати - новостворені "бренди-переможці", не були відомі ні своєю розгалуженою мережею на місцях, ні успішною історією партійних здобутків для суспільства.

Разом з тим, динаміка зростання передвиборчих рейтингів брендів-новачків у останній місяць кампанії вражає. Результати соцопитувань і офіційні результати голосування показують, що підтримка новостворених брендів-переможців стрімко зросла як мінімум удвічі всього за один місяць. Секрет такої фортуни піддається математичному обрахунку: 90% виборчих фондів витрачені на платну політичну телерадіорекламу (згідно аналізу ОПОРИ). 

Особливо помітне подвоєння рейтингів у останній тиждень виборчої кампанії у «Народного фронту» та «Опозиційного блоку». Це пряме віддзеркалення ситуації в медіа: відповідно до моніторингу Комітету «Рівність можливостей», про ці дві партії в останній тиждень кампанії на телебаченні говорили найбільше.

Приклади типової платної політичної реклами – надзвичайно короткі емоційні ролики, де кандидата продають як цукерки чи лякають немов захворюваннями кишківника – можна побачити нижче.

Політична реклама партії «Блок Петра Порошенка», парламентські вибори 2014

Політична реклама партії «Опозиційний блок», парламентські вибори 2014

Домінує на політичному ринку той, у кого гроші. Це давно зрозуміли країни з розвиненою і стабільною демократією. Платна політична реклама на телебаченні та радіо законодавчо заборонена в більшості країн Західної Європи: Бельгії, Данії, Франції, Німеччині, Ірландії, Іспанії, Мальті, Норвегії, Португалії, Швеції, Швейцарії та Великобританії, а також у кількох країнах з Центральної та Східної Європи, зокрема, у Чехії та Румунії. Ще низка країн застосовують суттєві обмеження щодо вартості, тривалості та кількості політичної телерадіореклами, роблячи її за своєю суттю «громадським навантаженням» для мовників.

Як правильно забороняти рекламу: досвід Великобританії

У Великобританії заборона платної політичної реклами діє з 1954 року, коли Законом про телебачення британський ринок було відкрито для приватних мовників, які отримали можливість заробляти на рекламі. До того часу єдиним мовником у Сполученому Королівстві була корпорація BBC, яка не розміщувала платну телерекламу. Подальше законодавство зберегло цю норму, і зараз усі платні рекламні теле- та радіоматеріали є забороненими у відповідності до Закону про комунікації (ст. 319-321), якщо вони поширюються від імені або на користь організації, чиї цілі носять повністю чи переважно політичний характер, або якщо ці матеріали направлені на політичні цілі чи мають зв'язок із виробничим спором.

Під «політичним характером та політичними цілями», відповідно до закону, британці розуміють досить широкий спектр діяльності, який далеко не обмежується рекламою зареєстрованих політичних партій під час виборчих кампаній, а також не обмежується територією якоїсь держави:

- вплив на результат виборів або референдумів у Сполученому Королівстві або в іншому місці;

- навіювання законодавчих змін у Сполученому Королівстві, його частині, а також вплив на законодавчий процес у будь-якій країні чи території;

- вплив на політику чи рішення місцевих, регіональних або національних урядів у Великобританії або в іншому місці;

- вплив на політику або рішення особи, що наділена суспільними функціями відповідно до законодавства Сполученого Королівства або іншої країни чи території за межами Сполученого Королівства;

- вплив на політику або рішення особи, що наділена функціями, які надаються відповідно до міжнародних угод;

- вплив на громадську думку з питання, що в Сполученому Королівстві є питанням суспільної полеміки;

- просування інтересів партії чи іншої групи організованих осіб, в Сполученому Королівстві або в іншому місці, в політичних цілях.

Заборона платної політичної реклами не означає повну відсутність політики на британському телебаченні та радіо. Британське законодавство передбачає, що безоплатні передачі для політичних партій під час виборчих кампаній та референдумів включаються до умов надання ліцензії мовникам. Правила проведення таких передач встановлює національний регулятор OFCOM.

Не менш важливою є «анти-джинсова» норма: Закон про комунікації вимагає виключення з програм телебачення та радіо вираження політичних поглядів або оцінок надавача послуги (мовника). Мовник повинен запобігати наданню неналежної значимості в програмах поглядам та оцінкам окремих осіб чи організацій, якщо вони стосуються питань політичної, виробничої полеміки. За дотриманням цих норм слідкує національний регулятор.

Цікавою є аргументація, яку брав до уваги законодавець при підготовці у 2003 році Закону про комунікації. Спиралися, зокрема, на результати звіту Комітету з питань стандартів у публічній сфері, який детально дослідив аспекти фінансування політичних партій у Великобританії.

«Заборона політичним партіям та іншим політично-вмотивованим організаціям купувати час на телебаченні та радіо має ефект обмеження загальної суми коштів, яку вони можуть витратити, а також обмеження суми коштів, які вони повинні залучити», – йдеться у тексті звіту. «Ці ефекти майже повсюдно визнані корисними. Виборчі кампанії в Великобританії дешевші, ніж у багатьох інших країнах. Під час виборчих кампаній телеглядачі і радіослухачі не наражаються на безперервний шквал партійно-політичної пропаганди (значна частина якої, за умови її дозволу, безсумнівно, була б негативною). Залежність партій від багатих донорів зменшується. Політичні лідери не змушені витрачати величезну кількість часу і енергії на збір коштів для фінансування теле- і радіокампаній. Не меншою перевагою є те, що мовники надають партіям безкоштовний ефірний час. Це означає, що всі основні політичні партії, а не тільки багаті, отримуть можливість викласти свої погляди. Майже всі ті, хто спостерігав передвиборчі кампанії в США (де платна політична реклама на радіо та телебаченні є дозволеною, – прим. авт.) вважають ці аспекти системи Великобританії прогресивними», – зазначається у звіті Комітету.

Чи суперечить обмеження платної реклами праву на свободу слова?

Заборона реклами може перешкодити деяким політично-вмотивованим гравцям швидко розкручувати політичні бренди. Але реальною загрозою є те, що колосальні рекламні бюджети і, відповідно, засилля в ефірі реклами "багатих" партій ставить під сумнів свободи не лише партій та виборців, а й самих телерадіостанцій. Без сумніву, одну з найбільш цікавих відповідей на це питання дав Європейський суд з прав людини у справі Ферайн геген Тьєрфабрікен (Vgt) проти Швейцарії.

«Слід визнати, що могутні фінансові групи можуть мати переваги у сфері комерційної реклами, – йдеться у рішенні Євросуду, – і завдяки цьому можуть справляти вплив на радіо- і телемовні станції, які транслюють рекламу, а зрештою – обмежувати їхню свободу. Така ситуація підриває основоположну роль свободи вираження поглядів у демократичному суспільстві, передбачену в статті 10 Європейської Конвенції з прав людини, зокрема, коли йдеться про передання інформації та ідей загального інтересу, які громадяни також мають право отримувати. Таке зобов'язання не може бути виконане успішно без дотримання принципу плюралізму, основним гарантом якого виступає держава. Це зауваження особливо чинне щодо аудіовізуальних засобів масової інформації, чиї передачі часто транслюються на широкий загал».

У Рекомендації CM/Rec(2007)15 Комітету Міністрів країнам-членам Ради Європи щодо висвітлення виборів засобами масової інформації зазначається, що країни можуть розглянути можливість запровадження на законодавчому рівні обмеження щодо обсягу рекламного простору і часу, які конкретні партія або кандидат можуть придбати для розміщення політичної реклами.

Разом з тим, європейські органи не раз підкреслювали, зокрема ЄСПЛ у справі Animal Defenders International проти Великобританії, що серед європейських країн немає консенсусу щодо способу регулювання платної політичної реклами в телерадіомовленні.

Класичний приклад рішення Євросуду у справі Боуман проти Великобританії говорить, що до або під час проведення виборів можуть були встановлені певні обмеження свободи слова, які були б неприйнятні в звичайних умовах. Мета таких обмежень свободи слова – забезпечити «вільне вираження думок народу при обранні законодавчої влади».

«Заборона або суворе обмеження платної політичної реклами допоможе, серед іншого, покласти край приниженню значення політичних дебатів при трансляції надзвичайно коротких політичних рекламних роликів», – запевняє організація Артикль 19 у Правилах висвітлення виборчих кампаній електронними ЗМІ у країнах з перехідною демократією. І це, безумовно, підвищить шанси на більш вдумливий вибір на дільницях.

Висновки для України

Очевидно, що заборона платної телерадіореклами може штовхнути ринок до джинси. Саме тому заборона чи обмеження має обов’язково йти в парі з нормою про посилення відповідальності за приховану політичну рекламу в новинних та аналітичних передачах.

Обов’язок обмежувати обіг телерадіоматеріалів, що мають ознаки джинси, а також штрафувати медіаколядників повинен отримати національний регулятор – Нацрада з питань телебачення і радіомовлення. Поки що Нацрада не поспішає боротися з політичною джинсою, принаймні звертатися до суду щодо порушень у ЗМІ під час виборчих кампаній. Замість цього поодинокі скарги регулятор передає до Центральної виборчої комісії, за що наражається на резонну критику з боку членів ЦВК.

Разом із забороною платної політичної реклами, в умови ліцензування телерадіокомпаній може бути влючений обов’язок виділяти час для безоплатних передач про кандидатів та партії, а Нацрада має встановити чіткі правила таких передач. Серед них – фіксована нижня межа тривалості ролика, щонайменше три хвилини: за цей час можна зробити повноцінний політичний виступ, розкрити програму кандидата чи партії. Не менш важливою є заборона на участь у таких передачах постійних ведучих інформаційних та аналітичних програм, а також вимога безпосередньої участі кандидатів: у деяких країнах вимагають особистої участі канидата щонайменше протягом 75% часу передачі.

Досвід Великобританії та справа ADI проти Великобританії переконують, що обмеження платної політичної телерадіореклами є необхіднім також у міжвиборчий період, і не лише з боку партій, а й з боку інших політично-вмотивованих гравців.

Останнім часом Верховна Рада, уряд та Президент все частіше згадують про запровадження державного фінансування партій, яке є вимогою в низці міжнародних зобов’язань України. Разом із забороною або суттєвим обмеженням політичної реклами на телебаченні та радіо, яке скоротить роздуті партійні витрати, ці два заходи можуть зробити в Україні неймовірне – позбавити партії необхідності брати кошти в олігархів. Сказати «ні» океану платної телевізійної та радіореклами – страшно і незручно. Але це ціна свободи політикуму та виборців від олігархічного кріпацтва.