У попередньому матеріалі з першого дня Міжнародної конференції «RTI: Відзначення 250-ї річниці права на інформацію та подальше зміцнення всіх національних систем країн Східного партнерства» MediaSapiens писав про те, що Україна має схожі проблеми з доступом до публічної інформації з Грузією, Азербайджаном, Вірменією та Молдовою. Вони полягають у тому, що чиновники або затягують із відповіддю на запит щодо публічної інформації, або відмовляють, мотивуючи персональністю, комерційністю або закритістю даних. Другого дня експерти зосередилися не лише на обговоренні наявних проблем, а й на пошуках шляхів їх розв’язання, у чому, як з’ясувалося, Україна має теж багато спільного з країнами Східного партнерства.

21 вересня в рамках конференції Уповноважена Верховної Ради України з прав людини Валерія Лутковська заявила про те, що в Україні потрібно створити інституцію інформаційного комісара та що парламентський контроль за цим комісаром має здійснювати Омбудсмен. 22 вересня про аналогічні прагнення та ініціативи у своїх країнах розповіли представники Грузії та Вірменії.

Крім того, другого дня українські журналісти-розслідувачі та медіаюристи зосередилися не лише на інструментах забезпечення доступу до публічної інформації, а й на інструментах захисту тих, котрі інформацію оприлюднюють, а саме – на обговоренні нового проекту закону «Про захист викривачів і розкриття інформації про шкоду або загрозу суспільним інтересам».

Про інституцію інформаційного комісара

Досвід Грузії

Леван Авалішвілі, співзасновник і директор програм Інституту розвитку свободи інформації (IDFI):

– Станом на сьогодні в нашій країні є два можливі механізми захисту «права знати»: подача адміністративної апеляції та звернення до Омбудсмена, проте вони обидва неефективні.

Одна й та сама інституція ухвалює рішення на різних рівнях, також і на апелятивному. Наша судова система працює дуже повільно, тому рішення суду можна чекати рік або два, коли запитувана інформація, найімовірніше, уже втратить свою значущість. Окрім суду, ми можемо звертатися в Генпрокуратуру чи МВС, але треба розуміти, що всі вони пливуть в одному човні.

Інституція Омбудсмена має довіру суспільства, але не має достатніх повноважень, аби бути ефективною. Так, вона надсилає пропозиції та рекомендації, проте вони не є обов’язковими до виконання.

Саме тому наша організація вже впродовж чотирьох років працює над створенням незалежного органу – інституції інформаційного комісара з питань доступу до інформації в Грузії. Інформаційний комісар повинен мати ширший доступ до інформації, також і таємної, бути цілковито незалежним і працювати оперативно. Крім того, цю інституцію має бути наділено повноваженнями в застосуванні санкцій на випадок порушення права громадянина на доступ до публічної інформації.

Досвід Вірменії

Еміль Маргарян, провідний спеціаліст, підрозділ кримінального права, департамент законодавства, міністерство юстиції:

– У Вірменії немає інституції Омбудсмена, який би відповідав за реалізацію доступу до публічної інформації. Нині основними процедурами захисту «права знати» є дві групи процедур: адміністративні та судові. Так, можна надіслати запит на інформацію очільникові адміністративного органу, проте нагляд за його виконанням цілковито відсутній. Водночас суди заповнилися справами, оскільки їх можуть розглядати роками, і працюють абсолютно неефективно. Крім того, у нас немає положень, що регулюють електронні запити, а також публікацію інформації міністерствами.

Саме тому за кілька днів ми надішлемо до уряду нову концепцію модернізації регулювання у сфері доступу до публічної інформації. Ми хочемо мати окремий інститут інформаційного комісара, головним обов’язком якого буде захист такого права. Він повинен здійснювати розслідування випадків порушення права на доступ до інформації, а також організовувати тренінги, реалізувати освітні програми в цьому напрямі, роз’яснювати законодавство в інформаційній сфері будь-кому, хто до нього звертається. Відповідно до нашого бачення, інформаційний комісар також має здійснювати збір статистичних даних.

Нині є три версії того, яким чином може бути впроваджено такий інститут.

1. На базі спеціального агентства з питань захисту персональних даних, яке нині існує у Вірменії.
2. Створення окремого інституту уповноваженого під прямим контролем уряду.
3. Створення офіційної відповідальної особи за свободу інформації.

За день до цього Еміль Маргарян повідомляв, що новий закон про доступ до публічної  інформації, який би запровадив ці зміни щодо створення нового уповноваженого, прагнуть ухвалити у Вірменії до 1 березня 2017 року. 

Про доступ до публічної інформації в Україні

Анастасія Іванцова, журналістка-розслідувачка програми телевізійних розслідувань «Схеми: корупція в деталях»:

– Закон «Про доступ до публічної інформації» – це дійсно революційний інструмент для будь-якого журналіста в Україні, тому що він дає змогу за відносно короткий час (а це п’ять робочих днів) дізнатися майже все, що цікавить журналіста шляхом подання усного, письмового чи електронного запиту: куди йдуть державні гроші, хто є кінцевими бенефіціарами на певних заводах чи фабриках, які рішення ухвалювали місцеві міські ради.

Уважаю, що для України це дуже добрий термін: у багатьох інших країнах відповіді можна чекати і сім, і вісім, і двадцять робочих днів відповідно до закону. Та, попри заявлену оперативність, достукатися до публічної інформації в Україні часто буває дуже складно. Якщо відкинути такі банальні моменти, як саботаж, для прикладу, коли нам просто не бажають надавати публічну інформацію, оскільки знають, що ми «Схеми: корупція в деталях», то бувають і цілком інші проблеми. Зокрема, деякі державні службовці досі не знають про існування ЗУ «Про доступ до публічної інформації». І це дуже погано, оскільки вони плутають наші запити на публічну інформацію із запитами на коментарі. Наприклад, коли ми просимо надати нам публічну інформацію, а сааме – певний список документів, які ми дійсно маємо право побачити, то нам відповідають: «Вибачте, у нас немає відповідального спікера для того, щоб зараз вам надати коментар і розповісти про ці документи».

Проте, звісно, Закон «Про доступ до публічної інформації» – то не єдине, чим ми послуговуємося, працюючи над викриттями. Напрочуд багато публічної інформації є у відкритому доступі. Так, вона уніфікована, але, скажімо, на сайті Міністерства екології та природних ресурсів можна знайти сотні файлів у форматі Excel із таблицями використання державних надр України. Головне вміти користуватися інформацією.

Крім того, нині в Україні дуже добре працює Державний земельний кадастр (за допомогою кліку на одну ділянку можна дізнатися інформацію про її власника) або ж Кабінет електронних сервісів, де ми можемо визначати, чим володіють потенційні герої наших матеріалів (нерухоме майно та земельні ділянки). Дізнатися, чим володіє потенційний корупціонер (за адресою/кадастровим номером його ділянки/ім’ям та прізвищем/назвою пов’язаної з ним компанії), можна всього лише за 17 гривень. 

І, безперечно, одним із найяскравіших прикладів доступу до публічної інформації останнім часом стала революційна для України система Prozorro. Тепер усі документи, що стосуються тендерів, подають в електронному вигляді. Ми можемо проглянути як завершені, так і незавершені тендери, можемо сортувати їх за міністерством, агентством чи місцевою радою. Це робить моніторинг державних закупівель абсолютно легким і доступним.

Сергій Лещенко, народний депутат України, Блок Петра Порошенка:

– Я себе почуваю зараз у дуже цікавому становищі. З одного боку, я тривалий час сам викривав корупцію й створював інститути для того, аби всі реєстри були прозорими, з другого боку, я є піддослідним. Тобто сам на собі поставив експеримент. І я вважаю, що він відбувається нормально, оскільки такий публічний резонанс, що стосується моїх дій із придбання житла, став можливим завдяки тому, що я як політик, а перед цим як журналіст тривалий час приділяв увагу необхідності прозорості всіх реєстрів. Цей державний реєстр про нерухоме майно відкривав теж я та був співавтором законопроекту, який зробив цю інформацію про об’єкти нерухомого/рухомого майна відкритою. Електронні декларації – теж результат нашої законодавчої роботи. І саме тому для мене цінність прозорості є пріоритетною. Будь-яке майно, що я придбав, я оформляю на себе. Я не шукаю підставних осіб, не створюю офшорні компанії.

Сподіваюся, що цей прецедент стане точкою відліку для всіх подальших викриттів та розслідувань, які проводитимуть журналісти та правоохоронні органи в майбутньому, і що кожен політик перебуватиме під аналогічним прицілом громадськості. Це буде головне антикорупційне щеплення й антикорупційна люстрація. Я цього не боюся, у мене все легально. НАБУ підтвердило повну легітимність моїх ресурсів, і в цій історії поставлено крапку.

Прозорість стала вимогою часу в Україні. З обіцянкою зробити реєстри відкритими ми йшли на вибори 2014-го. Реєстр нерухомості, реєстр автомобілів, реєстр землі, реєстр декларацій. Зараз це має вигляд, можливо, не такий оригінальний, та лише три роки тому в Україні було неможливим подивитися декларацію народного депутата. Прозорість – це реальність, у якій ми вже живемо та якої ми часто не цінуємо, адже до хорошого звикають швидко.

Проте в цьому напрямі є ще багато роботи. Я вважаю, що в Україні треба впровадити ініціативу, яка вже втілена в країнах Скандинавії, а саме – відкритий реєстр платників податків. Аби кожен міг пересвідчитися, хто й скільки заплатив. Так улаштовано у Швеції, Норвегії: заходиш до реєстру й бачиш, скільки заплатив твій сусід, твій лікар чи твій президент. Я вважаю, що із часом ми прийдемо до цього, адже прозорість стає новою модою.

Про захист викривачів в Україні

Викривач (whistleblower) – особа, що має намір, розголошує, розголосила чи зробила спробу розголосити інформацію про суспільно небезпечне діяння або вважала, що інформація, яку розкривають, становить суспільний інтерес. Викривачем може бути співробітник, посадова особа, підрядник чи будь-яка особа, якій стало відомо про відповідні факти.

Викривання означає будь-яку дію або сукупність дій, пов’язаних із поширенням інформації чи документів через внутрішні, зовнішні або регулярні канали розкриття інформації.

Роман Головенко, керівник правових проектів Інституту масової інформації:

– В Україні досить непогано розвинене законодавство у сфері доступу до інформації, проте захист викривачів інформації аж ніяк не можна назвати належним навіть на законодавчому рівні. У нас є лише одна стаття в Законі «Про доступ до публічної інформації», а також одна стаття в Загальній частині Кримінального кодексу щодо крайньої необхідності. Саме тому було створено «Ініціативу 11» щодо розробки законодавства про захист викривачів. Її ініціатором була громадська активістка й кандидат юридичних наук Оксана Нестеренко, яка зібрала групу фахівців із доволі різних сфер. Нам удалося розробити проект закону «Про захист викривачів і розкриття інформації про шкоду або загрозу суспільним інтересам», який першочергово не стільки є засобом для доступу до публічної інформації, скільки правозахисним інструментом для надання процедури захисту тим особам, які викривають зловживання.

Цей проект закону досить широко тлумачить викривача. Відповідно до нього викривач – то особа, яка завдяки своїй трудовій/службової/громадської діяльності чи під час навчання дізналася про шкоду суспільним інтересам і повідомила про неї.

Наприклад, у законопроекті передбачено три шляхи розкриття інформації: внутрішні, регулярні та зовнішні канали.

Внутрішні канали створюють усередині інституції, у якій задіяний викривач і в якій зафіксовано ознаки певного правопорушення. У нашому законопроекті передбачено створення таких каналів у суб’єктах владних повноважень, у всіх юридичних особах публічного права та в низці інших. Регулярні канали – це правоохоронні органи (МВС, прокуратура, антикорупційні органи тощо). Зовнішні – передбачають найширший спектр суб’єктів: громадські організації, журналісти, ЗМІ, медіа, профспілки.

Щоправда в законопроекті передбачено обмеження щодо розкриття викривачами певної інформації. Наприклад, лише в деяких випадках інформацію з обмеженим доступом може бути розкрито через зовнішній канал. Тобто передусім викривач має використати внутрішні та регулярні канали. Для прикладу, якщо відповідна інституція таких не має (або, скажімо, у разі якщо вона зазнала репресій через своє звернення), а регулярні канали виявилися неефективними (відсутня реакція), то особа має право звернутися до зовнішніх.

Проект закону також передбачає інституційні зміни, що стосуються викривачів. Наприклад, заплановано створення єдиного реєстру викривачів, а особі, яка звернулася з повідомленням про правопорушення, буде надано статус викривача, що передбачає правовий захист. Відтак особу не можна буде звільнити чи притягнути до відповідальності неправомірно через те, що вона розкрила інформацію. Крім того, для такої особи передбачено можливість доступу до інформації про розслідування з приводу тих зловживань, про які  вона повідомила.

Відповідно до проекту закону, ключовою інституцією, яка дбатиме про захист викривачів, є Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Він створить окремого представника Омбудсмена з питань захисту викривачів, а самому Уповноваженому буде надано додаткові повноваження щодо перевірки діяльності тієї інституції, на яку поскаржився викривач. Омбудсмену також буде надано право здійснення обов’язкових приписів щодо усунення порушень прав викривача, а також щодо факту здійснення цих порушень.

Ба більше, у законопроекті передбачено фінансове стимулювання викривачів: якщо завдяки викриттю вдалося повернути певну суму в бюджет, 10% від суми буде передано викривачеві як винагороду. Законопроект установлює адміністративну відповідальність за розкриття інформації про викривача особами, які через свою діяльність мали доступ до неї, а також аміністративну відповідальність за невиконання приписів Омбудсмена щодо захисту прав викривачів.

Нині проект закону вже зареєстровано в парламенті, його номер – 4038. Гадаю, він має доволі непогані перспективи за хорошої лобістської компанії та належного роз’яснення.

Олександр Калітенко, старший аналітик Департаменту аналізу антикорупційної політики Transparency International Україна:

– Міжнародний досвід свідчить про те, що чи не найбільшою групою, завдяки якій було виявлено левову частку фінансових злочинів, були не аудитори та медіа, а саме викривачі, котрі перебували всередині системи.

Минулого року наші партнери здійснили соціологічне дослідження, яке засвідчило, що тільки 13% громадян в Україні готові повідомляти про випадки корупції. Станом на сьогодні 45% заявляє про готовність, але в дійсності тільки 1% це робить. Чому так?

У нас дуже низький рівень довіри до судової й правоохоронної систем. Ми вивчали судову практику: частка виправдувальних вироків у всій системі становить менше як 1%. Однак частка таких вироків у суто корупційних справах збільшується до 9%. Тобто корупцію виправдовують у дев’ять разів частіше. Звісно, громадяни все це бачать. Вони мають побоювання, що в разі викриття корупції вони самі зазнають негативних наслідків. Тож саме цей закон («Про захист викривачів і розкриття інформації про шкоду або загрозу суспільним інтересам») у майбутньому надасть більше гарантій.

Результати того ж опитування свідчать, що відповідальними за боротьбу з корупцією респонденти вважають Президента (таких 60%), Прем’єра, Кабмін та ВР. І лише 24% вважає відповідальними за корупцію простих громадян. І це проблема, оскільки громадяни не бачать себе залученими до викриття корупції і, більше того, є толерантними до неї. Майже третина українців готова виправдовувати корупцію, коли це стосується її інтересів. Для прикладу, щоб отримати якусь послугу за хабар, якщо це вплине на її якість чи оперативність. Водночас ці самі українці кажуть про нульову толерантність до корупції. На думку міжнародних організацій, Українська держава не врахувала рекомендацій щодо імплементації антикорупційних кампаній з виховання в українців такої риси – нульової толерантності до корупції.

Завдання громадських організацій нині полягає в тому, щоб її виховати й посприяти належному сприйняттю викривачів у суспільстві. На мій погляд, проект закону «Про захист викривачів і розкриття інформації про шкоду або загрозу суспільним інтересам» буде оперативно ухвалено, і він буде ефективним за наявних чотирьох факторів:

1)    суспільної уваги медіа до викривачів (поширення думки, що тільки діями викривача можна забезпечити невідворотність покарання для корупціонера);

2)    безперервного потоку викривачів (що залежить також і від першого);

3)    тиску громадських організацій (підтримка викривачів корупції);

4)    підтримки міжнародних організацій.

Фото Олексія Темченка