В травні цього року вступив у силу довгоочікуваний Закон «Про доступ до публічної інформації». За незначний час його застосування українські суди вже розглянули 75 справ по доступу до інформації, а також 5 справ про притягнення чиновників до відповідальності за порушення закону. Огляд цих справ дає можливість зробити перші висновки про те, як реально діє закон, які його норми найчастіше порушуються, та як розуміють закон про доступ судді.

Дієвість будь-якого закону, навіть найпрогресивнішого, можна перевірити тільки на практиці. Тим більше нового закону, коли ще не всі розуміють, як він повинен застосовуватися. Це стосується як громадян, так і чиновників.

А як відомо, в Україні далеко не завжди дотримується «буква закону». А коли закон не дотримується, своєрідним гарантом та останньою ланкою на шляху пошуку справедливості виступає судова влада.

Як би ми не нарікали на нашу судову систему, шукати правди пересічному громадянину залишається, так чи інакше, лише в суді. Тому судова практика є своєрідним «вторинним законодавством», де визначається, як має застосовуватися закон в тій чи іншій ситуації. А в деяких випадках, вона заповнює прогалини та нечіткості самого закону.

Закон «Про доступ до публічної інформації» діє менше ніж півроку, проте за цей час вже з’явились судові позови. На час написання цього матеріалу в Реєстрі судових рішень знаходилося 75 справ по доступу до інформації. А також 5 постанов у справах про адміністративне правопорушення, де чиновників, які порушили закон, просили притягнути до відповідальності.

До аналізу увійшли справи, які знаходяться в Єдиному державному реєстрі судових рішень, розглянуті адміністративними судами всіх ланок щодо порушення норм Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Із загальної кількості справ щодо Закону «Про доступ до публічної інформації», у 45 справах (60%) суд відмовив позивачам у задоволенні їх вимог. В 30 справах (40%) суд підтримав вимоги позивача, хоча й не завжди повністю. У 17 справах вимоги були задоволені повністю, а в 13 лише частково.

Розглянемо дану статистику в розрізі конкретних прикладів, коли суд підтримував вимоги позивача про доступ до інформації та коли у задоволенні таких вимог відмовляв.

Найбільша категорія справ, розглянутих судами, коли відповіді на інформаційний запит просто не надано. Таких справ було аж 12.

В більшості цих справ запитувачі не отримали жодної відповіді на свій запит. Хоча стаття 20 Закону про доступ чітко встановлює обов’язок розпорядника інформації надати її особі за її запитом. А якщо запит не підлягає задоволенню, стаття 22 Закону зобов’язує у письмовій формі надіслати відмову. Суд у цих випадках підійшов до всіх справ однозначно і визнавав протиправною бездіяльність розпорядників інформації.

Одна із справ виявилась навіть кумедною. Представник Пенсійного фонду України в Корольовському районі м. Житомира мотивував своє ігнорування інформаційного запиту відсутністю бюджетних асигнувань на надіслання письмової відповіді на запити.

В одній із справ, також за позовом до Пенсійного  фонду в м. Севастополі, представник фонду мотивував ненадання інформації тим, що відповідач не є належним розпорядником запитуваної інформації. Окружний адміністративний суд міста Севастополя у своїй постанові вказав, що відповідно до статті 22 Закону, розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

В даних справах суд зобов’язував розпорядників інформації, по-перше, невідкладно надати відповідь на інформаційний запит, і, по-друге, повідомити суд про результати виконання постанови суду.

В 7-и справах, суд встановив порушення строку розгляду інформаційного запиту. Дані справи цікаві тим, що відповідь на запит була отримана, проте пізніше, ніж встановлено.

Відповідно до ст. 20 Закону, розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.  А   у разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

У цих випадках суд ґрунтувався і обчислював строк із дати реєстрації інформаційного запиту у розпорядника. Наприклад, відповідно до Інструкції про організації  діловодства в системі МВС України, затвердженої наказом МВС України 1440 від 24.11.2003 року реєстрація документа - це фіксування факту створення або надходження документа шляхом проставлення на ньому умовної позначки - реєстраційного індексу з подальшим записом у реєстраційних формах необхідних відомостей про нього. Кожний документ реєструють лише один раз: вхідні - у день надходження або не пізніше наступного дня, якщо він надійшов у неробочий час; створювані - у день підписання або затвердження.

В частині справ, відповідачі не могли надати доказів того, коли надсилалися відповіді на запит. Ось таке поводження з офіційними документами в деяких державних структурах.

А реагував на таке порушення закону суд досить просто. Визнавав такі дії розпорядників такими, що порушують вимоги закону.

В 5-справах, суд визнавав інформацію публічною і такою, що підлягає наданню запитувачу. Відмовляючи у наданні інформації розпорядники мотивували це, як правило тим, що вона є службовою, таємною або конфіденційною.

Стаття 21 Закону України “Про інформацію” та стаття 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" дійсно визначають, що інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація, таємна інформація, службова інформація.

Проте як мотивував свої рішення суд, в даних адміністративних справах обов'язок доведення правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача – суб’єкта влади. Саме він повинен довести, чому він прийняв таке рішення. А також повинен довести, з посиланням на конкретні норми законодавства, що інформація та документи, які просив надати позивач, не входить до зазначеного вище переліку.

Цікавою є практика суду, коли він задовольняв вимоги, коли відповідь на інформаційний запит була неповною. А цікава вона тим, що в Законі про доступ про повноту інформації згадується лише одного разу. Відповідно до статті 23 Закону запитувач публічної інформації має право оскаржити надання недостовірної або неповної інформації. Самого визначення «повна інформація», або критеріїв «повноти інформації» закон не дає.

Тут практика суду пішла вперед. Судді самі визначали і вказували у своїх постановах критерії «повноти інформації». Так, у справі товариства «РВіК» до Херсонського БТІ, суд встановив, що відповідно до змісту Закону відповідь на інформаційний запит має бути повною. Під «повнотою» в даному разі необхідно розуміти обґрунтовану, вичерпну та зрозумілу інформацію на кожне питання, яке викладене в інформаційному запиті.

В одній із справ, мешканці села подали до Степанівської сільської ради колективний інформаційний запит щодо доступу до офіційних документів і щодо надання письмової інформації. У задоволенні запиту було відмовлено, оскільки він не відповідав встановленій формі для подання запитів, яка встановлена радою. Як визначив суд, відмова відповідача в наданні інформації позивачу з підстав невідповідності запиту формі є надуманою, так як статтею 6 Закону не передбачено такої підстави для обмеження права громадян на отримання інформації як невідповідність форми запиту будь-якому Закону.

Сьогодні майже всі органи влади розробили типові форми запитів про інформацію, знайти їх можна майже на більшості офіційних сайтів. Статтею 19 Закону дійсно передбачено, що  метою  спрощення процедури оформлення письмових запитів на  інформацію  особа  може  подавати  запит   шляхом   заповнення відповідних  форм  запитів  на  інформацію,  які  можна отримати в розпорядника інформації та на  офіційному  веб-сайті  відповідного розпорядника. Проте, сам закон визначає, що ці форми розробляються лише з метою спрощення оформлення запитів, і таким чином, не є обов’язковими.

Відмовляв позивачам суд найчастіше з підстав, що на запитувану інформацію не поширюються положення Закону України «Про доступ до публічної інформації». Це аж третина (33%) від загальної кількості відмов. Аналіз цих справ показав одну важливу річ. Громадяни поки що часто не знають, яку інформацію вони можуть і в яких випадках попросити у органів влади.

Більшість цих випадків відносяться до статті 2 Закону про доступ, де визначено, що цей  Закон  не  поширюється  на  відносини  щодо отримання інформації суб'єктами  владних  повноважень  при  здійсненні  ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Отже перша категорія справ щодо отримання інформації суб'єктами  владних  повноважень  при  здійсненні  ними своїх функцій та запитів щодо неї.

В одній із справ позивач звернувся до районного відділу міліції із запитом на інформацію, в якому просив надати копію постанови про порушення кримінальної справи. Суд роз’яснив позивачу, що він може звернутися з позовом  до суду в порядку, передбаченому Кримінально-процесуальним кодексом України.

В іншій справі позивач звернувся до Генпрокуратури із запитом на інформацію, в якому просив надати відповідним чином завірену копію Ухвали колегії суддів Вищого адміністративного суду України за скаргою третьої особи. Суд роз’яснив, що право позивача на отримання копії ухвали суду може бути реалізоване ним в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України.

Інша категорія справ, коли суд відмовляв у задоволенні вимог, - відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом. Для прикладу наведемо одну із справ. Оглянувши запит позивача, судом встановлено, що метою подання такого є викриття недоліків в роботі посадових осіб органів державної влади, оскарження їх дії, вплив задля поліпшення роботи органу державної влади, відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

З суті звернення позивача очевидно, що той звернувся до відповідача в порядку ст.40 Конституції України та Закону України «Про звернення громадян», а відтак посилання позивачем в тексті звернення на положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» не змінює порядку регулювання правовідносин щодо розгляду такого. Відповідно, норми Закону України «Про доступ до публічної інформації» не поширюються на такі відносини та не підлягають до застосування.

Таким чином, сьогодні громадянам просто потрібно розтлумачити співвідношення понять «Інформаційний запит» та «право на звернення громадян», а також те, яку інформацію вони можуть просити за запитами.

Іншою підставою для відмов суду (16% справ про відмову), були справи про звернення, коли відповідач не є суб’єктом владних повноважень. Це також підтверджує тезу про те, що позивачі, не розуміючи норм Закону про доступ, часто не знають, до кого можна звертатися із запитами.

Такі справи розглядались досить просто. Суд визначав, зо відповідач не є суб'єктом владних повноважень, відповідно не підпадає під дію Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Досить часто суд відмовляв позивачам, із підстав, які взагалі прямо не стосуються Закону про доступ. А через, так би мовити, технічні причини, коли позовну заяву подавали до неналежного суду. Тобто особа могла подати позов до суду іншої області або іншої інстанції. В інших випадках суд відмовляв, через технічні причини, коли позовна заява не відповідає вимогам закону (ст. 106 КАС України). В інших справах, коли зміст позовних вимог у позовній заяві не відповідає статті 105 КАС України, якою визначений виключний перелік вимог, які може містити адміністративний позов.

В цілому всі ці справи і їх кількість говорять про низьку правову підготовку громадян. Вони часто просто не знають, до якого суду подається заява, яка форма позовної заяви і що вона повинна містити.

В інших справах суд відмовляв позивачам, оскільки в суді встановлювалося, що інформацію на запит було надано в повному обсязі (11% справ).

В 9% справ, суд встановлював, що відповідач не є належним розпорядником запитуваної інформації, і відмовляв у задоволенні позовних вимог. Відповідно до статті 22 Закону про доступ розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо він не володіє і не зобов’язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.

Це одна з категорій справ, коли судді не однаково підійшли до її вирішення. Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов’язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником (стаття 22 Закону про доступ).

На практиці це означає: навіть якщо ви надіслали запит про інформацію до органу влади, який не володіє такою інформацією, він не має права Вам відмовити, а зобов’язаний направити запит до належного розпорядника. Але в частині судових справ це не відображено, а у задоволенні позовних вимог було відмовлено.

Інша категорія справ, це коли інформація була конфіденційною, або службовою (5 і 2% відповідно). Громадськість  після прийняття закону про доступ дуже переймалась, що за «конфіденційністю» та «службовістю» інформації будуть ховатися безпідставні випадки відмов. Проте, як свідчить судова практика, відсоток таких справ незначний.

Досить цікавою для статистики  є інформація про відповідачів у справах про доступ. Кількість справ з одним відповідачем може свідчити на практиці і про кількість запитів до нього в цілому.

Найбільше справ, які були розглянуті адміністративними судами, мали відповідачами органи місцевого самоврядування (26% справ). Друге місце – органи міліції (18%), третє – органи прокуратури (16%). Звідси можна зробити висновок, що найбільше інформаційних запитів подається саме до цих органів, і саме вони становлять найбільший інтерес у пересічних громадян.

Цікавим є також те, що вже є вирішені справи про адміністративне правопорушення. Відповідно до   ст. 212-3  Кодексу України про адміністративні правопорушення неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України "Про інформацію", "Про доступ до публічної інформації", "Про звернення громадян", "Про  доступ до судових рішень" та "Про засади запобігання і протидії корупції", - тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

На сьогодні є вже 5 постанов суду про адміністративне правопорушення у справах про доступ до інформації, з них 2 посадові особи притягнуті до адміністративної відповідальності і на них накладені штрафи 425 і 850 грн. 3 справи з них закриті у зв’язку із відсутністю складу адміністративного правопорушення.

Підсумовуючи судову практику, можна зробити кілька висновків. По-перше, сама судова практика є надзвичайно важливою. В будь-якій спірній ситуації, кінцевим етапом її вирішення є суд. Саме він ставить крапку у справі, виносить остаточне рішення і зобов’язує всі сторони його виконувати. І тут надзвичайно важливо знати, як застосовують і розуміють закон самі судді.

По-друге, в певних випадках, суд стає другим законотворцем, коли тлумачить «сухі» норми закону. А іноді їх навіть доповнює. Закон про доступ не дає визначення, що таке «повнота інформації» у відповіді на інформаційний запит. Тепер, завдяки судовій практиці, ця прогалина усунута.

По-третє, статистика судових рішень, дає змогу подивитись на ситуацію про доступ до інформації більш широко. Огляд цих справ дає можливість зробити висновки про те, як реально діє закон, які його норми найчастіше порушуються, та як розуміють закон про доступ судді.

І по-четверте, судові справи про доступ до інформації свідчать, що громадянам поки що далеко до розуміння тонкощів закону. Поки що вони часто не розуміють його основних норм: до яких органів влади можна подавати інформаційні запити, з яких питань звертатися, як написати позовну заяву і до якого суду її подати.

Автор: Дмитро Чоповський, Інститут масової інформації

Тут можна ознайомитися з документами: