Нова редакція базового закону в інформаційній сфері зазнає критики, і це природно, але в основному така критика виглядає відірваною від попередньої практики застосування норм закону. В цій статті викладено погляд одного зі співавторів тексту нової редакції Закону про інформацію на те, які нові можливості вона дає і чому вона не є такою невдалою, як вважають скептики. 

Викласти Закон про інформацію в новій редакції (проект №7321) запропонували депутати від ПР Олена Бондаренко та Володимир Ландік, до яких згодом приєднався нунсівець Юрій Стець. Спочатку проект №7321 був, по суті, альтернативним до законопроекту про доступ до інформації, але після досягнення компромісу щодо спільної роботи над двома законопроектами представників влади, опозиції й представників НУО законопроект №7321 було суттєво перероблено. Це дало можливість узгодити обидва законопроекти між собою. Але крім цього вдалося суттєво оновити Закон України «Про інформацію» взагалі.

Позитивні вдосконалення в новій редакції Закону про інформацію

Закріплення в законі переліку прав журналіста

Нагадаю, що чинна редакція Закону «Про телебачення і радіомовлення» такого переліку не містить, вона закріплює лише обов'язки телерадіожурналістів. Те ж саме стосується журналістів інтернет-видань, фрилансерів, які не мають спеціальних законів для свого сегменту діяльності.

Права журналіста закріплено у статті 25 нової редакції Закону про інформацію. Умовно їх можна поділити на загальні права, притаманні не лише журналістам, і журналістські права.

До перших належить право здійснювати записи, поширювати свої матеріали під власним іменем або псевдонімом, відвідувати приміщення суб'єктів владних повноважень. Їх утілено в законі тому, що реалізація цих прав саме журналістом може викликати заперечення: чимало журналістів отримують погрози від осіб, яких вони знімають під час якихось неоднозначних, конфліктних подій; право журналіста використовувати псевдонім також може бути заперечено з огляду на проблему притягнення до відповідальності автора матеріалу, оприлюдненого під псевдонімом.

Окреме закріплення в законі цих прав за журналістами не скасовує наявності таких же прав у інших громадян, оскільки згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України для юридичного заперечення наявності таких прав має бути пряма вказівка в законі.

До журналістських прав належать: право на індивідуальний прийом посадовою чи службовою особою, на таємницю джерел інформації, на збір інформації в районах стихійного лиха, катастроф, аварій, масових заворушень, військових дій, на відмову від авторства щодо матеріалу, зміненого редакційною правкою.

Право журналіста бути особисто прийнятим у розумні строки посадовими і службовими особами відрізняється від права громадянина потрапити на прийом до посадовця, оскільки розумні строки для журналіста, зважаючи на специфіку його роботи, можуть становити день-два, тоді як для прийому інших громадян може бути встановлено певні години в один із робочих днів тижня. Тому це право журналіста реалізується в іншому порядку, ніж прийом громадян посадовцем у звичайні приймальні години.

Відповідно до практики Європейського суду з прав людини, розкриття журналістом джерел інформації на вимогу правоохоронних органів має здійснюватися виключно на підставі рішення суду. Відтепер цей принцип утілено й у вітчизняному Законі України «Про інформацію». Бажано також буде внести відповідне застереження у Кримінально-процесуальний кодекс, оскільки він у деяких випадках допускає вирішення відповідного питання прокурором, а не судом.

Дивної критики зазнало право журналіста збирати інформацію в районах стихійних лих. Наявність цього права пов'язана з обов'язком ЗМІ інформувати суспільство про відповідні події. Звісно, перебування інших громадян у районах стихійних лих, військових дій тощо обмежується для того, щоб вони не постраждали й не виникало випадків мародерства. Ідентичне право журналіста вже два десятиліття передбачено Законом про пресу.

Право на відмову від авторства на матеріал, який було змінено редакційною правкою, з мотивів, що він суперечить переконанням журналіста, випливає знов-таки зі специфіки журналістської роботи. Це творча робота, але в більшості випадків журналіст - найманий працівник, а результат його праці створюється на замовлення роботодавця, який має право його редагувати для уніфікації під редакційні стандарти. Відповідне право врівноважує позиції редактора і журналіста.

До прав журналіста частково можна віднести й право поширювати суспільно значущу інформацію з обмеженим доступом навіть усупереч бажанню її володільця, яке було закріплено змінами 2003 р. до Закону України «Про інформацію» і збережено в новій редакції 2011 р. У цій редакції (ч. 2 ст. 29) також наведено приблизний перелік інформації, що є предметом суспільного інтересу: інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; яка забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, свідчить про шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.

Оновлення норм, які регулюють акредитацію

Наразі маємо ситуацію, коли правове регулювання акредитації журналістів друкованих ЗМІ (ЗУ «Про пресу») не відповідає загальним нормам щодо регулювання акредитації (ЗУ «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації»).

Цю суперечність буде усунуто, зокрема буде вилучено норми щодо акредитації із Закону про пресу, які можна трактувати як можливість органів влади акредитовувати чи неакредитовувати журналістів на свій розсуд, позбавляти їх акредитації за критику на адресу органу.

Акредитація є механізмом, виробленим спеціально для журналістів, він полягає у сприянні їм з боку суб'єктів владних повноважень, а не в наданні фізичної можливості допуску журналіста в приміщення або на заходи такого суб'єкта.

Відсутність акредитації не може бути підставою для відмови в допуску працівника ЗМІ на відкриті заходи, що проводяться суб'єктом владних повноважень.

Ліквідація поняття «право власності на інформацію»

Це поняття закріплено в редакції Закону про інформацію 1992 р. Очевидно, що законодавець хотів таким чином установити захист майнових прав суб'єктів, які виробляють і реалізують інформаційну продукцію.

Але з огляду на природу права власності як правового інституту та природу інформації як нематеріального об'єкта, право власності не може застосовуватися до інформації, адже вона має здатність відтворюватися безліч разів і правові механізми захисту власності (напр. витребування майна з чужого незаконного володіння) непридатні у випадку порушення майнових прав на інформацію. Для охорони цих прав існує підгалузь інтелектуальної власності.

Така кардинальна зміна багато кому з юристів може видатися революційною. Не кажучи вже про депутатів, багатьох із яких зникнення права власності на інформацію могло налякати. Тому в Законі про інформацію було залишено згадку про інформаційну продукцію та інформаційні послуги - на заміну нормам про право власності на інформацію. Ця згадка не деталізує правового регулювання відносин щодо інформаційної продукції і послуг, у даному законі це недоцільно, але відсилає при цьому до цивільного законодавства (Цивільний кодекс, ЗУ «Про авторське право й суміжні права»).

Оновлення визначення цензури

Нове визначення цензури має наступний вигляд: «Цензура - будь-яка вимога, спрямована, зокрема, до журналіста, засобу масової інформації, його засновника (співзасновника), видавця, керівника, розповсюджувача, узгоджувати інформацію до її поширення або накладення заборони чи перешкоджання в будь-якій іншій формі тиражуванню або поширенню інформації» (ч. 1 ст. 24 закону). Варто звернути увагу на слово «зокрема» перед переліком суб'єктів, які потенційно можуть зазнавати цензури. Раніше цензура могла стосуватися лише журналістів і ЗМІ, але зрозуміло, що її можуть зазнавати і письменники, автори наукових праць та ін., тепер законодавчі гарантії поширено і на них.

Із визначення цензури прибрано згадку про те, що вона має виходити з боку державних органів, їх посадових осіб, тобто тепер цензурою буде також і втручання власника ЗМІ в творчий процес (окрім випадку затвердження власником редакційного статуту, правил редакційної політики, змін до них). Не вважається цензурою судова заборона поширювати інформацію (як забезпечення позову, в порядку ст. 278 ЦКУ), а також узгодження інформації на підставі закону (узгодження інтерв'ю зі співавтором, рекламного матеріалу з замовником).

Аналогічно в частині 2 статті 24 закону, яка встановлює заборону на втручання у професійну діяльність журналістів, на контроль за змістом поширюваної інформації, не наведено переліку суб'єктів, від яких таке втручання може виходити. Адже, як відомо, окрім цензури влади може існувати й цензура власника. Власник ЗМІ не має права контролювати поширення інформації під час самого процесу поширення (це робить керівник лише творчого колективу, робота якого теж по суті є журналістською), але власник може здійснювати нагляд за дотриманням журналістами інформаційного законодавства, редакційного статуту, аналізуючи зміст і форму поширеної інформації постфактум.

Вдосконалення визначення оціночних суджень

Визначення оціночних суджень у редакції закону 2003 р. ми критикували в публікаціях ще кілька років тому через встановлення безпідставних винятків із поняття оціночних суджень (образа й наклеп), формальну обов'язковість використання в таких судженнях мовних засобів. Оновлене визначення тепер має такий вигляд (ч. 2 ст. 30 закону): «Оціночними судженнями, за винятком наклепу, є висловлювання, які не містять фактичних даних, критика, оцінка дій, а також висловлювання, що не можуть бути витлумачені як такі, що містять фактичні дані, зокрема з огляду на характер використання мовностилістичних засобів (вживання гіпербол, алегорій, сатири)».

Як бачимо, завдяки появі слова «зокрема» вживання мовностилістичних засобів тепер є можливим, але не обов'язковим елементом оціночного судження. Образа тепер також вважається оціночним судженням, а для «ображених» у законі закріплено право на відповідь.

Критику викликала норма нової редакції закону, якою передбачено право вимагати через суд компенсації моральної шкоди, «якщо суб'єктивну думку висловлено в брутальній, принизливій чи непристойній формі, що принижує гідність, честь чи ділову репутацію». Відомі медіаюристи передрікають зловживання цією нормою з боку «ображених» позивачів. Але ця норма існує в українському законодавстві ще з початку 2009 р. (абзац 5 пункту 19 постанови Пленуму ВСУ №1 від 27.02.2009 р. «Про судову практику у справах про захист гідності та честі фізичної особи, а також ділової репутації фізичної та юридичної особи»). І негативного ефекту вона не спричинила. А от необґрунтовані заяви критиків про начебто появу нової норми законодавства, яка допоможе «вибивати» гроші з журналістів, цілком можуть спровокувати збільшення сум позовних вимог по компенсації моральної шкоди в позовах про захист честі й гідності.

Астрономічні суми компенсації моральної шкоди, що підлягали стягненню із журналістів за рішенням суду, за останні два роки з'являлися тільки в кількох справах, де позивачами виступали дуже впливові особи, що перемагали в судах завдяки не згаданій нормі, а іншим «аргументам». При наявності впливу і грошей кожну норму закону можна витлумачити «як треба», але корінь проблеми тут аж ніяк не в тексті закону.

Загалом вітчизняне законодавство містить достатні «запобіжники» від надмірного судового переслідування журналістів з боку можновладців: «Межа допустимої критики щодо політичного діяча чи іншої публічної особи є значно ширшою, ніж окремої пересічної особи» (абзац 4 пункту 21 тієї ж постанови Пленуму ВСУ), Декретом КМУ «Про державне мито» встановлено прогресивну шкалу розміру судового збору із позовів про захист честі й гідності, статтею 17 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» передбачено обов'язковість доведення позивачем-посадовцем умислу журналіста для стягнення компенсації моральної шкоди з останнього. За наявності такого набору законодавчих норм компенсацію моральної шкоди незалежний суд зможе покласти тільки на того, хто справді своєю оцінкою когось брутально і безпідставно облаяв.

Необґрунтованої критики зазнав закон і від колишнього міністра юстиції, який вважає суперечливою норму частини 2 статті 31 нової редакції (заборона суб'єктам владних повноважень вимагати в судовому порядку компенсації моральної шкоди, але залишення такого права для посадових і службових осіб відповідних суб'єктів).

По-перше, екс-міністр забув, що ця норма існує в законі з 2003 р., вона нормально працює і була просто відтворена у новій редакції. По-друге, не можна ж узагалі позбавити працівників органів влади права на компенсацію моральної шкоди за дифамацію (що, здається, пропонував екс-міністр), адже це буде дискримінацією. «Вододіл» тут пролягає таким чином, що право на компенсацію в особи виникає лише тоді, коли поширена інформація порушила саме її особисті немайнові права, а не права її організації-роботодавця.

Чого не вдалося виправити

Термін «інформаційна безпека України»

Нову редакцію закону обґрунтовано критикують за закріплення серед напрямів державної інформаційної політики «забезпечення інформаційної безпеки України», яке можна тлумачити на користь обмеження руху інформації через кордони. Але аргумент про існування в держави обов'язку захищати інформаційну безпеку (ч. 1 ст. 17 Конституції України) виявився для розробників «залізним». У силу наявності норми про інформаційну безпеку в Конституції, простіше буде змінювати тлумачення відповідного поняття з обмеження обігу інформації на забезпечення інформаційного балансу і плюралізму, тобто розуміти його як обов'язок стимулювати розвиток вітчизняних інформаційних ресурсів, підвищувати якість поширюваної в Україні інформації.

Обтяженість теоретичними визначеннями і класифікаціями

Цей недолік характерний і для редакції закону 1992 р. Класифікацію інформації на види та їх визначення, хоча вони й не мають значного застосування на практиці, залишено в тексті закону з огляду на те, що їх вилучення викликало б нерозуміння частини чиновників і юристів, наприклад податкова служба одразу занепокоїлася б, куди поділося визначення податкової інформації, щойно введене в закон із прийняттям Податкового кодексу. Визначення видів інформації, ймовірно, з часом перестануть точно відповідати описуваним ними явищам, оскільки явища розвиваються і видозмінюються, але позаяк визначення і класифікації є теоретичними речами, їхня наявність у законі практично не несе загрози. Крім того, їх вилучення дало б іще більше підстав панові Мартинюку заявляти про суттєву зміну тексту законопроекту порівняно з ухваленим у першому читанні.

Як співавтор закону не можу погодитися з великою частиною критики, але визнаю, що Закон України «Про інформацію» не цілком досконалий. Проте нині хиби правозастосування в Україні породжуються не недоліками законів, а байдужістю членів суспільства і влади до свого обов'язку їх виконувати. І проблеми застосування нової редакції даного закону, які, ймовірно, виникнуть, буде породжено саме небажанням виконувати закон узагалі. Сподіваюся, що випадків ігнорування Закону про інформацію буде небагато, а його нова редакція допоможе журналістам та іншим громадянам України в обстоюванні свободи слова й забезпеченні плюралізму інформаційного простору, адже переваг у нової редакції закону значно більше, аніж недоліків.

Роман Головенко, заступник з правових питань виконавчого директора ГО «Інститут масової інформації», один зі співрозробників тексту нової редакції Закону про інформацію

На фото – учасники ініціативи «Стоп цензурі!», яка боролась за ухвалення нових законів про доступ про інформацію